各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
城市地下管線(xiàn)是指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線(xiàn)及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線(xiàn)”。近年來(lái)，隨著(zhù)城市快速發(fā)展，地下管線(xiàn)建設規模不足、管理水平不高等問(wèn)題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內澇、管線(xiàn)泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。為切實(shí)加強城市地下管線(xiàn)建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮化發(fā)展質(zhì)量，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)：
一、總體工作要求
?。ㄒ唬┲笇枷?。深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì )精神，認真貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院的各項決策部署，適應中國特色新型城鎮化需要，把加強城市地下管線(xiàn)建設管理作為履行政府職能的重要內容，統籌地下管線(xiàn)規劃建設、管理維護、應急防災等全過(guò)程，綜合運用各項政策措施，提高創(chuàng )新能力，全面加強城市地下管線(xiàn)建設管理。
?。ǘ┗驹瓌t。
規劃引領(lǐng)，統籌建設。堅持先地下、后地上，先規劃、后建設，科學(xué)編制城市地下管線(xiàn)等規劃，合理安排建設時(shí)序，提高城市基礎設施建設的整體性、系統性。
強化管理，消除隱患。加強城市地下管線(xiàn)維修、養護和改造，提高管理水平，及時(shí)發(fā)現、消除事故隱患，切實(shí)保障地下管線(xiàn)安全運行。
因地制宜，創(chuàng )新機制。按照國家統一要求，結合不同地區實(shí)際，科學(xué)確定城市地下管線(xiàn)的技術(shù)標準、發(fā)展模式。穩步推進(jìn)地下綜合管廊建設，加強科學(xué)技術(shù)和體制機制創(chuàng )新。
落實(shí)責任，加強領(lǐng)導。強化城市人民政府對地下管線(xiàn)建設管理的責任，明確有關(guān)部門(mén)和單位的職責，加強聯(lián)動(dòng)協(xié)調，形成高效有力的工作機制。
?。ㄈ┠繕巳蝿?wù)。2015年底前，完成城市地下管線(xiàn)普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線(xiàn)綜合規劃。力爭用5年時(shí)間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標準以?xún)?，顯著(zhù)降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線(xiàn)體系，使地下管線(xiàn)建設管理水平能夠適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，應急防災能力大幅提升。
二、加強規劃統籌，嚴格規劃管理
?。ㄋ模┘訌姵鞘械叵鹿芫€(xiàn)的規劃統籌。開(kāi)展地下空間資源調查與評估，制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃，統籌地下各類(lèi)設施、管線(xiàn)布局，原則上不允許在中心城區規劃新建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性危險化學(xué)品輸送管線(xiàn)，其他地區新建的危險化學(xué)品輸送管線(xiàn)，不得在穿越其他管線(xiàn)等地下設施時(shí)形成密閉空間，且距離應滿(mǎn)足標準規范要求。各城市要依據城市總體規劃組織編制地下管線(xiàn)綜合規劃，對各類(lèi)專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)進(jìn)行綜合，結合城市未來(lái)發(fā)展需要，統籌考慮軍隊管線(xiàn)建設需求，合理確定管線(xiàn)設施的空間位置、規模、走向等，包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內的行業(yè)主管部門(mén)和管線(xiàn)單位都要積極配合。編制城市地下管線(xiàn)綜合規劃，應加強與地下空間、道路交通、人防建設、地鐵建設等規劃的銜接和協(xié)調，并作為控制性詳細規劃和地下管線(xiàn)建設規劃的基本依據。
?。ㄎ澹﹪栏駥?shí)施城市地下管線(xiàn)規劃管理。按照先規劃、后建設的原則，依據經(jīng)批準的城市地下管線(xiàn)綜合規劃和控制性詳細規劃，對城市地下管線(xiàn)實(shí)施統一的規劃管理。地下管線(xiàn)工程開(kāi)工建設前要依據城鄉規劃法等法律法規取得建設工程規劃許可證。要嚴格執行地下管線(xiàn)工程的規劃核實(shí)制度，未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規劃要求的，不得組織竣工驗收。要加強對規劃實(shí)施情況的監督檢查，對各類(lèi)違反規劃的行為及時(shí)查處，依法嚴肅處理。
三、統籌工程建設，提高建設水平
?。┙y籌城市地下管線(xiàn)工程建設。按照先地下、后地上的原則，合理安排地下管線(xiàn)和道路的建設時(shí)序。各城市在制定道路年度建設計劃時(shí)，應提前告知相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)和管線(xiàn)單位。各行業(yè)主管部門(mén)應指導管線(xiàn)單位，根據城市道路年度建設計劃和地下管線(xiàn)綜合規劃，制定各專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)年度建設計劃，并與城市道路年度建設計劃同步實(shí)施。要統籌安排各專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)工程建設，力爭一次敷設到位，并適當預留管線(xiàn)位置。要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘，杜絕“馬路拉鏈”現象。
?。ㄆ撸┓€步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設。在36個(gè)大中城市開(kāi)展地下綜合管廊試點(diǎn)工程，探索投融資、建設維護、定價(jià)收費、運營(yíng)管理等模式，提高綜合管廊建設管理水平。通過(guò)試點(diǎn)示范效應，帶動(dòng)具備條件的城市結合新區建設、舊城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線(xiàn)密集區建設綜合管廊。城市地下綜合管廊應統一規劃、建設和管理，滿(mǎn)足管線(xiàn)單位的使用和運行維護要求，同步配套消防、供電、照明、監控與報警、通風(fēng)、排水、標識等設施。鼓勵管線(xiàn)單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設綜合管廊，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì )，招標選擇建設、運營(yíng)管理單位。建成綜合管廊的區域，凡已在管廊中預留管線(xiàn)位置的，不得再另行安排管廊以外的管線(xiàn)位置。要統籌考慮綜合管廊建設運行費用、投資回報和管線(xiàn)單位的使用成本，合理確定管廊租售價(jià)格標準。有關(guān)部門(mén)要及時(shí)總結試點(diǎn)經(jīng)驗，加強對各地綜合管廊建設的指導。
?。ò耍﹪栏褚幏督ㄔO行為。城市地下管線(xiàn)工程建設項目應履行基本建設程序，嚴格落實(shí)施工圖設計文件審查、施工許可、工程質(zhì)量安全監督與監理、竣工測量以及檔案移交等制度。要落實(shí)施工安全管理制度，明確相關(guān)責任人，確保施工作業(yè)安全。對于可能損害地下管線(xiàn)的建設工程，管線(xiàn)單位要與建設單位簽訂保護協(xié)議，辨識危險因素，提出保護措施。對于可能涉及危險化學(xué)品管道的施工作業(yè)，建設單位施工前要召集有關(guān)單位，制定施工方案，明確安全責任，嚴格按照安全施工要求作業(yè)，嚴禁在情況不明時(shí)盲目進(jìn)行地面開(kāi)挖作業(yè)。對違規建設施工造成管線(xiàn)破壞的行為要依法追究責任。工程覆土前，建設單位應按照有關(guān)規定進(jìn)行竣工測量，及時(shí)將測量成果報送城建檔案管理部門(mén)，并對測量數據和測量圖的真實(shí)、準確性負責。
四、加強改造維護，消除安全隱患
?。ň牛┘哟罄吓f管線(xiàn)改造力度。改造使用年限超過(guò)50年、材質(zhì)落后和漏損嚴重的供排水管網(wǎng)。推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造和建設，暫不具備改造條件的，要建設截流干管，適當加大截流倍數。對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線(xiàn)進(jìn)行維修、更換和升級改造。對存在塌陷、火災、水淹等重大安全隱患的電力電纜通道進(jìn)行專(zhuān)項治理改造，推進(jìn)城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)架空線(xiàn)入地改造工程。實(shí)施城市寬帶通信網(wǎng)絡(luò )和有線(xiàn)廣播電視網(wǎng)絡(luò )光纖入戶(hù)改造,加快有線(xiàn)廣播電視網(wǎng)絡(luò )數字化改造。
?。ㄊ┘訌娋S修養護。各城市要督促行業(yè)主管部門(mén)和管線(xiàn)單位，建立地下管線(xiàn)巡護和隱患排查制度，嚴格執行安全技術(shù)規程，配備專(zhuān)門(mén)人員對管線(xiàn)進(jìn)行日常巡護，定期進(jìn)行檢測維修，強化監控預警，發(fā)現危害管線(xiàn)安全的行為或隱患應及時(shí)處理。對地下管線(xiàn)安全風(fēng)險較大的區段和場(chǎng)所要進(jìn)行重點(diǎn)監控；對已建成的危險化學(xué)品輸送管線(xiàn)，要按照相關(guān)法律法規和標準規范嚴格管理。開(kāi)展地下管線(xiàn)作業(yè)時(shí)，要嚴格遵守相關(guān)規定，配備必要的設施設備，按照先檢測后監護再進(jìn)入的原則進(jìn)行作業(yè)，嚴禁違規違章作業(yè)，確保人員安全。針對城市地下管線(xiàn)可能發(fā)生或造成的泄漏、燃爆、坍塌等突發(fā)事故，要根據輸送介質(zhì)的危險特性及管道情況，制定應急防災綜合預案和有針對性的專(zhuān)項應急預案、現場(chǎng)處置方案，并定期組織演練；要加強應急隊伍建設，提高人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，配套完善安全檢測及應急裝備；維修養護時(shí)一旦發(fā)生意外，要對風(fēng)險進(jìn)行辨識和評估，杜絕盲目施救，造成次生事故；要根據事故現場(chǎng)情況及救援需要及時(shí)劃定警戒區域，疏散周邊人員，維持現場(chǎng)秩序，確保應急工作安全有序。切實(shí)提高事故防范、災害防治和應急處置能力。
?。ㄊ唬┫踩[患。各城市要定期排查地下管線(xiàn)存在的隱患，制定工作計劃，限期消除隱患。加大力度清理拆除占壓地下管線(xiàn)的違法建（構）筑物。清查、登記廢棄和“無(wú)主”管線(xiàn)，明確責任單位，對于存在安全隱患的廢棄管線(xiàn)要及時(shí)處置，消滅危險源，其余廢棄管線(xiàn)應在道路新（改、擴）建時(shí)予以拆除。加強城市窨井蓋管理，落實(shí)維護和管理責任，采用防墜落、防位移、防盜竊等技術(shù)手段，避免窨井傷人等事故發(fā)生。要按照有關(guān)規定完善地下管線(xiàn)配套安全設施，做到與建設項目同步設計、施工、交付使用。
五、開(kāi)展普查工作，完善信息系統
?。ㄊ╅_(kāi)展城市地下管線(xiàn)普查。城市地下管線(xiàn)普查實(shí)行屬地負責制，由城市人民政府統一組織實(shí)施。各城市要明確責任部門(mén),制定總體方案，建立工作機制和相關(guān)規范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作。普查工作包括地下管線(xiàn)基礎信息普查和隱患排查?；A信息普查應按照相關(guān)技術(shù)規程進(jìn)行探測、補測，重點(diǎn)掌握地下管線(xiàn)的規模大小、位置關(guān)系、功能屬性、產(chǎn)權歸屬、運行年限等基本情況；隱患排查應全面了解地下管線(xiàn)的運行狀況，摸清地下管線(xiàn)存在的結構性隱患和危險源。駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當地政府的統一部署，積極配合做好所屬地下管線(xiàn)的普查工作。普查成果要按規定集中統一管理，其中軍隊管線(xiàn)普查成果按軍事設施保護法有關(guān)規定和軍隊保密要求提供和管理，由軍隊有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)另行明確配套辦法。
?。ㄊ┙⒑屯晟凭C合管理信息系統。各城市要在普查的基礎上，建立地下管線(xiàn)綜合管理信息系統，滿(mǎn)足城市規劃、建設、運行和應急等工作需要。包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內的行業(yè)主管部門(mén)和管線(xiàn)單位要建立完善專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)信息系統，滿(mǎn)足日常運營(yíng)維護管理需要，駐軍單位按照軍隊有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)統一要求組織實(shí)施。綜合管理信息系統和專(zhuān)業(yè)管線(xiàn)信息系統應按照統一的數據標準，實(shí)現信息的即時(shí)交換、共建共享、動(dòng)態(tài)更新。推進(jìn)綜合管理信息系統與數字化城市管理系統、智慧城市融合。充分利用信息資源，做好工程規劃、施工建設、運營(yíng)維護、應急防災、公共服務(wù)等工作，建設工程規劃和施工許可管理必須以綜合管理信息系統為依據。涉及國家秘密的地下管線(xiàn)信息，要嚴格按照有關(guān)保密法律法規和標準進(jìn)行管理。
六、完善法規標準，加大政策支持
?。ㄊ模┩晟品ㄒ帢藴?。研究制訂地下空間管理、地下管線(xiàn)綜合管理等方面法規，健全地下管線(xiàn)規劃建設、運行維護、應急防災等方面的配套規章。開(kāi)展各類(lèi)地下管線(xiàn)標準規范的梳理和制（修）訂工作，建立完善地下管線(xiàn)標準體系。根據城市發(fā)展實(shí)際需要，適當提高地下管線(xiàn)建設和抗震防災等技術(shù)標準，重要地區要按相關(guān)標準規范的上限執行。按照國防和人防建設要求，研究促進(jìn)城市地下管線(xiàn)軍民融合發(fā)展的措施，優(yōu)先為軍隊提供管線(xiàn)資源。
?。ㄊ澹┘哟笳咧С?。中央繼續通過(guò)現有渠道予以支持。地方政府和管線(xiàn)單位要落實(shí)資金，加快城市地下管網(wǎng)建設改造。要加快城市建設投融資體制改革，分清政府與企業(yè)邊界，確需政府舉債的，應通過(guò)發(fā)行政府一般債券或專(zhuān)項債券融資。開(kāi)展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會(huì )資本合作機制（PPP）試點(diǎn)。以政府和社會(huì )資本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業(yè)，可以探索通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據、項目收益債券等市場(chǎng)化方式融資。積極推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，研究探索政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)權、收費權等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵社會(huì )資本參與城市基礎設施投資和運營(yíng)。支持銀行業(yè)金融機構在有效控制風(fēng)險的基礎上，加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。鼓勵外資和民營(yíng)資本發(fā)起設立以投資城市基礎設施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。各級政府部門(mén)要優(yōu)化地下管線(xiàn)建設改造相關(guān)行政許可手續辦理流程，提高辦理效率。
?。ㄊ┨岣呖萍紕?chuàng )新能力。加大城市地下管線(xiàn)科技研發(fā)和創(chuàng )新力度，鼓勵在地下管線(xiàn)規劃建設、運行維護及應急防災等工作中，廣泛應用精確測控、示蹤標識、無(wú)損探測與修復、非開(kāi)挖、物聯(lián)網(wǎng)監測和隱患事故預警等先進(jìn)技術(shù)。積極推廣新工藝、新材料和新設備，推進(jìn)新型建筑工業(yè)化，支持發(fā)展裝配式建筑，推廣應用管道預構件產(chǎn)品，提高預制裝配化率。
七、落實(shí)地方責任，加強組織領(lǐng)導
?。ㄊ撸┞鋵?shí)地方責任。各地要牢固樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)，糾正“重地上輕地下”、“重建設輕管理”、“重使用輕維護”等錯誤觀(guān)念，加強對城市地下管線(xiàn)建設管理工作的組織領(lǐng)導。省級人民政府要把城市地下空間和管線(xiàn)建設管理納入重要議事日程，加大監督、指導和協(xié)調力度，督促各城市結合實(shí)際抓好相關(guān)工作。城市人民政府作為責任主體，要切實(shí)履行職責，統籌城市地上地下設施建設，做好地下空間和管線(xiàn)管理各項具體工作。住房城鄉建設部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，加強對地下管線(xiàn)建設管理工作的指導和監督檢查。對地下管線(xiàn)建設管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究責任。
?。ㄊ耍┙∪ぷ鳈C制。各地要建立城市地下管線(xiàn)綜合管理協(xié)調機制,明確牽頭部門(mén)，組織有關(guān)部門(mén)和單位，加強聯(lián)動(dòng)協(xié)調，共同研究加強地下管線(xiàn)建設管理的政策措施，及時(shí)解決跨地區、跨部門(mén)及跨軍隊和地方的重大問(wèn)題和突發(fā)事故。住房城鄉建設部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責城市地下管線(xiàn)綜合管理，發(fā)展改革部門(mén)要將城市地下管線(xiàn)建設改造納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，財政、通信、廣播電視、安全監管、能源、保密等部門(mén)要各司其職、密切配合，形成分工明確、高效有力的工作機制。
?。ㄊ牛┓e極引導社會(huì )參與。充分發(fā)揮行業(yè)組織的積極作用。各城市應設立統一的地下管線(xiàn)服務(wù)專(zhuān)線(xiàn)。充分運用多種媒體和宣傳形式，加強城市地下管線(xiàn)安全和應急防災知識的普及教育，開(kāi)展“管線(xiàn)挖掘安全月”主題宣傳活動(dòng)，增強公眾保護地下管線(xiàn)的意識。建立舉報獎勵制度，鼓勵群眾舉報危害管線(xiàn)安全的行為。
國務(wù)院辦公廳
2014年6月3日
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