近期，財政部印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專(zhuān)項債務(wù)預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）（以下統稱(chēng)《辦法》）。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提出的問(wèn)題。
一、問(wèn)：出臺《辦法》的背景是什么？
答：地方政府債務(wù)是地方財政收支的重要組成部分，依法應當納入各級預算管理。將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過(guò)融資平臺公司舉債后債務(wù)資金游離于監管之外的局面，有利于規范地方政府舉債行為，實(shí)現對地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過(guò)程監控，增強地方政府債務(wù)透明度，強化對地方政府債務(wù)管理的監督。
《中華人民共和國預算法》規定，“省、自治區、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途”、“把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理”。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，自2009年國務(wù)院批準中央財政代發(fā)地方政府債券起，財政部持續推進(jìn)地方政府債務(wù)預算管理，印發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)〈2009年地方政府債券預算管理辦法〉的通知》（財預〔2009〕21號），指導地方做好預算管理工作。2009年-2014年發(fā)行的地方政府債券全部按規定納入預算管理。
自2015年1月1日起實(shí)行的新預算法規定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉債。國發(fā)〔2014〕43號文件明確，將一般債務(wù)納入一般公共預算管理、專(zhuān)項債務(wù)納入政府性基金預算管理。按照法律和國務(wù)院文件要求，財政部印發(fā)《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》（財預〔2015〕47號）和《2015年地方政府專(zhuān)項債券預算管理辦法》（財預〔2015〕83號），指導地方做好2015年地方政府債務(wù)預算管理工作。2016年，國務(wù)院和地方各級政府分別在2016年全國預算草案、地方預算草案和預算調整方案中完整反映地方政府債務(wù)情況，主動(dòng)接受人大監督。
近期，財政部在系統總結地方政府債務(wù)預算管理制度辦法經(jīng)驗的基礎上，結合2015年以來(lái)地方政府債務(wù)管理新情況，制定印發(fā)了《辦法》。
二、問(wèn)：《辦法》主要內容是什么？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關(guān)規定，從債務(wù)限額確定、預算編制和批復、預算執行和決算、非債券形式債務(wù)納入預算、監督管理等方面，提出了規范地方政府債務(wù)預算管理的工作要求。
一是確定地方政府債務(wù)限額。依據經(jīng)國務(wù)院批準的《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財預〔2015〕225號）有關(guān)規定，明確地方各級政府債務(wù)限額的確定依據和程序，要求地方做好限額管理與預算管理的銜接，保障地方政府債務(wù)余額不超過(guò)法定的“天花板”上限要求。
二是規范預算編制和批復的流程。按照預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件“將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，將專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理”的要求，《辦法》細化了債務(wù)收支列入預算草案或者預算調整方案的編制內容、審批程序、科目使用等，推動(dòng)政府舉借債務(wù)和使用債券資金的規范化、制度化。
三是嚴格預算執行。按照預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件“地方政府舉債應當有償還計劃和償還資金來(lái)源，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省級政府代為舉借”的規定，《辦法》細化了債券發(fā)行、轉貸、使用，還本付息和發(fā)行費用支付的處理方法，保障償債資金來(lái)源，維護政府信用。
四是非政府債券形式存量債務(wù)納入預算管理。按照國發(fā)〔2014〕43號文件“經(jīng)清理甄別的地方政府存量債務(wù)納入預算管理”要求，明確存量債務(wù)納入預算的程序、總預算會(huì )計賬務(wù)處理、轉化為政府債券的程序、或有債務(wù)轉化為政府債務(wù)的程序等，提高存量債務(wù)管理透明度和規范性。
五是強化監督管理。按照國發(fā)〔2014〕43號文件“建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，…各地區要定期向社會(huì )公開(kāi)政府性債務(wù)及其項目建設情況，自覺(jué)接受社會(huì )監督”的規定，《辦法》強調債務(wù)公開(kāi)有關(guān)要求，強化人大和社會(huì )監督，發(fā)揮地方財政部門(mén)和專(zhuān)員辦的監督作用，形成依法監管合力。
三、問(wèn)：如何確定地方政府債務(wù)限額?
答：《辦法》依據預算法第三十五條、經(jīng)國務(wù)院批準的《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財預〔2015〕225號）等有關(guān)規定，明確了地方政府債務(wù)限額的確定程序和依據。
一是國務(wù)院確定各省級政府債務(wù)限額?！掇k法》明確，財政部在全國人民代表大會(huì )或其常務(wù)委員會(huì )批準的債務(wù)限額內，根據債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素并統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區債務(wù)限額及當年新增債務(wù)限額方案，報國務(wù)院批準后下達省級財政部門(mén)。
二是省級政府確定省本級及各市縣政府債務(wù)限額?！掇k法》明確，省級財政部門(mén)在財政部下達的本地區債務(wù)限額內，根據債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素并統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年債務(wù)限額方案，報省級政府批準后下達市縣級財政部門(mén)。
《辦法》要求，各省、自治區、直轄市應當在批準的限額內舉借政府債務(wù)，本地區地方政府債務(wù)余額不得超過(guò)國務(wù)院批準的地方政府債務(wù)限額。
四、問(wèn)：地方政府債務(wù)如何編制預算？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關(guān)規定，明確了地方各級政府債務(wù)預算編制的程序，指導地方各級財政部門(mén)開(kāi)展工作，規范地方政府債務(wù)預算編制。
一是省級政府。應當將當年債務(wù)還本支出等列入年度預算草案，報省級人民代表大會(huì )批準；應當將在新增地方政府債務(wù)限額內籌措的債務(wù)收入、安排的支出等列入預算調整方案，報省級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準。
二是市、縣級政府。應當將當年債務(wù)還本支出等列入年度預算草案，報本級人民代表大會(huì )批準；應當將從上級政府轉貸的債務(wù)收入、安排的支出等列入預算調整方案，報本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準。
此外，《辦法》規定中，進(jìn)一步強調了地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出、不得舉債付息等重要規則。
五、問(wèn)：地方政府債務(wù)預算執行包括哪些內容？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關(guān)規定，對地方各級政府執行本級人大批準的預算，舉借、撥付、使用、償還債務(wù)的全過(guò)程做出了明確規定。
一是債務(wù)舉借?！掇k法》要求，省級財政部門(mén)根據預算調整方案、償債需求和債券市場(chǎng)狀況等因素，制定全省地方政府債券發(fā)行計劃，有序做好債券發(fā)行工作，及時(shí)籌措債務(wù)資金。為進(jìn)一步提高債券發(fā)行市場(chǎng)化水平，省級財政部門(mén)做好債券發(fā)行的信息披露和信用評級等相關(guān)工作。
二是資金撥付?！掇k法》明確，省級財政部門(mén)發(fā)行地方政府債券募集的資金，應當繳入省級國庫，根據預算安排和還本計劃及時(shí)撥付。省級政府代市縣級政府發(fā)債募集的資金，由省級財政部門(mén)按照轉貸協(xié)議及時(shí)撥付市縣。
三是債券使用?！掇k法》強調，地方各級財政部門(mén)應當依據預算調整方案及債券發(fā)行規定的預算科目和用途，使用一般債券和專(zhuān)項債券資金。確需調整支出用途的，應當按照規定程序辦理。
四是債務(wù)償還?！掇k法》要求，省級財政部門(mén)應當及時(shí)償還全省、自治區、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級財政部門(mén)應當及時(shí)向省級財政部門(mén)繳納本地區或本級應當承擔的還本付息資金。市縣級財政部門(mén)未按時(shí)足額繳納債券本息等資金的，省級財政部門(mén)可以采取適當方式扣回，并將違約情況向市場(chǎng)披露。
另外，《辦法》要求，預算年度終了，地方各級財政部門(mén)編制一般公共預算決算草案時(shí)，應當全面、準確反映一般債務(wù)收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費用等情況。
六、問(wèn)：非政府債券形式的存量政府債務(wù)如何納入預算管理？
答：新修訂的預算法實(shí)施以前，地方政府通過(guò)融資平臺公司等企事業(yè)單位不規范地舉借了大量存量政府債務(wù)，經(jīng)清理甄別后已經(jīng)納入地方政府債務(wù)限額管理。這部分債務(wù)的還本、付息、余額變動(dòng)依法應當納入預算管理。
一是按期置換存量債務(wù)?！掇k法》要求，地方各級財政部門(mén)應當將非政府債券形式存量政府債務(wù)納入本地區政府債務(wù)限額，實(shí)行預算管理。其中，債務(wù)人為地方政府及其部門(mén)的，應當在國務(wù)院規定的期限內置換成政府債券。債務(wù)人為企事業(yè)單位或個(gè)人，且債權人同意在國務(wù)院規定的期限內置換成政府債券的，地方政府應當予以置換；債權人不同意在國務(wù)院規定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務(wù)，由債務(wù)人自行償還，對應的政府債務(wù)限額由財政部按照程序予以調減。
二是準確登記會(huì )計賬務(wù)。地方政府、債權人、債務(wù)人應當通過(guò)合同方式，約定在國務(wù)院規定的期限內置換成政府債券的時(shí)限，轉移償還義務(wù)。償還義務(wù)轉移給地方政府后，地方財政部門(mén)應當根據相關(guān)材料登記總預算會(huì )計賬。
七、問(wèn)：為什么將一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)分類(lèi)實(shí)行預算管理？
答：在充分借鑒國際上市政債券發(fā)行經(jīng)驗的基礎上，立足我國國情和預算管理實(shí)際，預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件明確地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式,規范地方政府融資行為，改進(jìn)財政管理，優(yōu)化我國融資結構。其中，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資，以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。
按照預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規定，《辦法》明確將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還；專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理，主要通過(guò)政府性基金收入、項目收益形成的專(zhuān)項收入償還。專(zhuān)項債務(wù)以對應的政府性基金收入、專(zhuān)項收入實(shí)現平衡。
責任編輯：劉楊