PPP新機制政策問(wèn)答近日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)集中公開(kāi)了一批PPP新機制相關(guān)政策咨詢(xún)問(wèn)題并作出解答。
具體問(wèn)題如下：
1.特許經(jīng)營(yíng)項目是先立項還是先做實(shí)施方案？
2.哪些項目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
3.通過(guò)招標方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
4.“投資規模大、建設難度高的收費公路”是否有相關(guān)標準指導地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
5.關(guān)于項目運營(yíng)期內政府補貼。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施機構？
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營(yíng)項目？
8.如何界定“民營(yíng)企業(yè)”？
9.“股權比例”是項目公司中的股權比例還是在投標聯(lián)合體中的股權比例？
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
11.特許經(jīng)營(yíng)者和項目公司關(guān)系是什么？
1.特許經(jīng)營(yíng)項目是先立項還是先做實(shí)施方案？
原來(lái)PPP模式的實(shí)施流程是先由實(shí)施機構委托編制項目可行性研究報告，然后到發(fā)改委立項，之后再編制實(shí)施方案，最后采購社會(huì )資本方。根據發(fā)改委發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2024年第17號令），程序應為先由實(shí)施機構委托編制項目實(shí)施方案，然后采購特許經(jīng)營(yíng)者，之后由中標特許經(jīng)營(yíng)者（或其設立的項目公司）編制項目可行性研究報告，最后到發(fā)改委立項。
但在實(shí)踐中，不少機構受原來(lái)PPP模式的流程影響，仍然主張特許經(jīng)營(yíng)項目還是要先做可行性研究報告并到發(fā)改委立項，然后再編制實(shí)施方案。為此，我司在國家發(fā)改委網(wǎng)上提交了政務(wù)咨詢(xún)，請求國家發(fā)改委對此給與官方確認。
今日收到國家發(fā)改委的回復，具體如下：《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》對特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施流程作了明確規定。一是地方各級人民政府依法依規授權有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構。二是項目實(shí)施機構參照可行性研究報告編寫(xiě)規范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案。三是有關(guān)方面比照政府投資項目審批權限和要求，履行特許經(jīng)營(yíng)方案審核手續。四是通過(guò)公開(kāi)招標等公開(kāi)競爭方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。五是規范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。六是嚴格履行項目審批、核準或備案手續。七是做好項目建設實(shí)施管理。
特許經(jīng)營(yíng)方案重點(diǎn)研究項目建設的必要性和可行性、項目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性，屬于政府內部決策程序。項目審批、核準或備案是有關(guān)部門(mén)依據《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》對投資項目開(kāi)展的法定投資管理手續。
2.哪些項目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
問(wèn)題：根據《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號），哪些項目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)？
回復：特許經(jīng)營(yíng)項目應是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基礎設施或公用事業(yè)項目，項目應有經(jīng)營(yíng)收益，具備使用者付費的條件。哪些項目能夠采取特許經(jīng)營(yíng)，應根據項目實(shí)際情況，制定特許經(jīng)營(yíng)方案，經(jīng)充分論證比選后，決定是否采取特許經(jīng)營(yíng)模式。
3.通過(guò)招標方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
問(wèn)題：《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）提到：“市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%”。請問(wèn)當通過(guò)招標方式選擇投資者時(shí)是否與公平原則相沖突，造成了所有制的歧視？
回復：PPP直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，第二個(gè)P—Private指的就是“私人機構”，在我們國家主要指民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)。我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營(yíng)效率和管理水平。2014年以來(lái)，出現大量國有企業(yè)特別是建筑類(lèi)國有企業(yè)作為社會(huì )資本方參與PPP的現象。PPP新機制強調要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。不宜將某一個(gè)階段的特殊情況作為衡量和判斷標準?！吨笇б庖?jiàn)》在起草過(guò)程中充分征求了有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，和其他法律法規不存在沖突。
4.“投資規模大、建設難度高的收費公路”是否有相關(guān)標準指導地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
問(wèn)題：《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）附件將“投資規模大、建設難度高的收費公路”納入“積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與的項目范疇，請問(wèn)目前是否有相關(guān)標準，指導地方制定特許經(jīng)營(yíng)方案？
回復： 收費公路項目大多屬于地方事權，地方政府可根據本地情況對收費公路新建（含改擴建）項目是否屬于“投資規模大、建設難度高”的認定標準進(jìn)行統一規定并向社會(huì )公開(kāi)，選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)將民營(yíng)企業(yè)參與情況作為重要的評標標準；未作統一規定的，原則上應按照附件清單中的第二類(lèi)項目進(jìn)行招標，不宜在公開(kāi)招標前即認定為第三類(lèi)項目。
5.關(guān)于項目運營(yíng)期內政府補貼？
問(wèn)題：《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）中提到“政府付費職能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本”具體如何界定？什么樣的補貼是合規的，要經(jīng)過(guò)什么樣的程序？如污水、垃圾處理、地鐵等類(lèi)型項目，常見(jiàn)的都有財政補貼，而且是整個(gè)經(jīng)營(yíng)期限內每年都有補貼？
回復：國辦函〔2023〕115號文中關(guān)于項目運營(yíng)期內政府補貼有關(guān)規定可以從兩個(gè)方面來(lái)理解和把握。一是對特許經(jīng)營(yíng)項目在運營(yíng)階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來(lái)支出責任。政府對特許經(jīng)營(yíng)項目的補貼應是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個(gè)項目的補貼。二是對特許經(jīng)營(yíng)項目在運營(yíng)階段的政府補貼必須符合“一視同仁”的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類(lèi)項目有統一的政府補貼，這類(lèi)項目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應正常享有補貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無(wú)法享有行業(yè)統一的政府補貼。需要特別說(shuō)明的是，國辦函〔2023〕115號文中明確指出，除在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，以及政府付費按規定補貼運營(yíng)外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。
6.地方國企能否作為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施機構？
問(wèn)題：根據《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號），地方國有企業(yè)能否作為實(shí)施機構？
回復：不宜選擇地方國有企業(yè)作為項目實(shí)施機構。政府和社會(huì )資本合作項目中的實(shí)施機構應能夠代表政府和社會(huì )公共利益的要求。與特許經(jīng)營(yíng)者談判和簽訂協(xié)議時(shí)，地方國有企業(yè)是否有權做出涉及公共利益相關(guān)承諾和要求需要商榷。
7.地方本級國企是否可參與本級特許經(jīng)營(yíng)項目？
問(wèn)題：根據《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號），地方本級國有企業(yè)是否可參與本級項目的政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目？
回復：地方本級國有企業(yè)可作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項目公司中控股。除此之外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東。
8.如何界定“民營(yíng)企業(yè)”？
問(wèn)題：請問(wèn)如何界定《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）中提到的“民營(yíng)企業(yè)”？
回復：我國法律并未對“民營(yíng)企業(yè)”進(jìn)行明確定義?？梢酝ㄟ^(guò)排除法進(jìn)行認定，即除國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認定為民營(yíng)企業(yè)。
9.“股權比例”是項目公司中的股權比例還是在投標聯(lián)合體中的股權比例？
問(wèn)題：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》中提到的股權比例是指項目公司中的股權比例還是在投標聯(lián)合體中的股權比例？
回復：項目公司股權比例。
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
問(wèn)題：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》）中的第二類(lèi)“民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項目，是否必須有民營(yíng)企業(yè)參股35%以上？民間資本參股35%以上的國有控股企業(yè)是否可以作為特許經(jīng)營(yíng)者參與？
回復：《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》）中提到“民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%”的特許經(jīng)營(yíng)項目，原則上應由民營(yíng)企業(yè)參股不低于35%?！肚鍐巍穼Φ诙?lèi)項目的規定是針對民營(yíng)企業(yè)持有項目公司股權的比例，不應穿透計算國有控股企業(yè)中的民間資本參股比例。按照上述關(guān)于民營(yíng)企業(yè)認定的參考標準，民間資本參股不低于35%的國有控股企業(yè)仍為國有控股企業(yè)，不宜單獨作為特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)施清單中第二類(lèi)項目。
11.特許經(jīng)營(yíng)者和項目公司關(guān)系是什么？
問(wèn)題：《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）中提到的特許經(jīng)營(yíng)者是否必須設立項目公司？特許經(jīng)營(yíng)者和項目公司關(guān)系是什么？如以項目公司名義簽署了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，是否意味著(zhù)項目公司成為特許經(jīng)營(yíng)者？
回復： 特許經(jīng)營(yíng)項目可由選定的特許經(jīng)營(yíng)者直接實(shí)施，無(wú)需單獨成立項目公司。特許經(jīng)營(yíng)者也可以成立項目公司，由項目公司作為具體的實(shí)施主體與實(shí)施機構簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議?！吨笇б庖?jiàn)》明確，“需成立項目公司的，項目實(shí)施機構應當與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。與項目實(shí)施機構簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的協(xié)議簽署方，并不一定是特許經(jīng)營(yíng)者。
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