隨著(zhù)《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的出臺，發(fā)展工程總承包已經(jīng)日益成為行業(yè)的共識。但就房屋建筑和市政基礎設施工程總承包而言，目前的發(fā)展情況依然不如人意，一方面，業(yè)主并沒(méi)有摸索出相對成熟的工程總承包模式下針對總承包單位的管理方式，另一方面，多數總承包單位并沒(méi)有建立真正的工程總承包能力，假總包實(shí)分包依然是行業(yè)中普遍存在的問(wèn)題，工程總承包的優(yōu)勢也難以發(fā)揮。
本文將以市政工程總承包為例，對市政工程總承包推進(jìn)難的原因進(jìn)行初步的分析，理論框架如下圖所示。
一、市政項目的特點(diǎn)
市政項目的特點(diǎn)需要在與化工、冶金等工程總承包發(fā)展比較好的行業(yè)的比較中才容易凸顯。與化工、冶金等行業(yè)相比，市政項目最主要的特點(diǎn)有兩個(gè)，開(kāi)放性和技術(shù)難度較低。市政項目的開(kāi)放性主要指由于市政項目作為公共項目用戶(hù)群體廣泛，與各個(gè)領(lǐng)域有或多或少的連接，容易受到其他因素的影響，這與冶金、化工等項目在一個(gè)相對封閉的區域中進(jìn)行且用戶(hù)相對單一完全不同；市政項目的技術(shù)難度較低主要涉及兩個(gè)方面，一方面，與化工、冶金等行業(yè)相比，市政項目涉及的專(zhuān)業(yè)較少且門(mén)檻較低；另一方面，市政項目需要兼顧美觀(guān)性、功能性和社會(huì )屬性等因素，而這些是非專(zhuān)業(yè)人士也可以置喙的。
市政項目的這兩個(gè)特點(diǎn)決定了設計在項目中的主導地位遠遠不如化工和冶金等行業(yè)，容易產(chǎn)生由甲方和其他外部因素導致的變更，從而導致工程量的不可控。
二、業(yè)主能力
市政項目的發(fā)包方多為政府和政府所屬的平臺公司，長(cháng)久以來(lái)將工程建設各個(gè)環(huán)節切碎的DBB模式使得業(yè)主對工程建設的理解有限，對工程全過(guò)程的把控能力有限（工程量、造價(jià)等）。
而業(yè)主能力的欠缺直接導致了業(yè)主對工程總承包這一模式的難認同。我們可以這么設想一下，假設業(yè)主有較強的能力，可以對實(shí)施工程總承包的單位進(jìn)行有效的把控，這時(shí)發(fā)展總承包肯定是好的，工程總承包的優(yōu)勢也可以發(fā)揮；但假設業(yè)主沒(méi)有這種把控能力，又加上市政項目難以產(chǎn)生市場(chǎng)化的定價(jià)，這時(shí)業(yè)主就有理由擔心因為設計與施工由一家獨攬而產(chǎn)生的設計與施工的“合謀”。這種“合謀”可以體現在，設計把工程量做大，施工進(jìn)一步通過(guò)對工程的建設獲取更多的收入和利潤。
那這里就有一個(gè)問(wèn)題，為什么DBB模式下設計與施工不進(jìn)行“合謀”呢？DBB模式下，設計是一家單位，施工是另一家單位，設計若把工程量做大，得到的設計費也不會(huì )多多少，但因為工程量增加所帶來(lái)的工程建設的收入和利潤卻歸入施工企業(yè)，不僅如此，若工程出現什么問(wèn)題，設計單位卻要承擔相應責任。也就是說(shuō)，DBB模式下，設計單位即便與施工單位不是制衡的，也因為收益和風(fēng)險的不匹配難以產(chǎn)生主觀(guān)擴大工程量的激勵。
但在工程總承包的模式下就不同了，因為設計施工都是由一家單位來(lái)做，設計做大的工程量可以直接反映到施工環(huán)節的收入和利潤上，這時(shí)總承包單位就有了主觀(guān)擴大工程量的激勵，而這時(shí)業(yè)主因為缺乏對工程的把控也有理由擔心總承包單位這么做。
三、總承包單位能力
長(cháng)期以來(lái)，國內的工程承包以DBB模式為主，工程建設各環(huán)節存在長(cháng)期的割裂，無(wú)論是設計單位還是施工單位所具備的工程總承包能力十分有限。這主要表現在五個(gè)方面：
1.觀(guān)念融合不足
很多企業(yè)對工程總承包的認識不足，還依然以DBB的模式來(lái)做項目，工程總承包只是獲得項目的一種方式，本質(zhì)上還是假總包實(shí)分包。
2.組織融合不足
表現主要有兩點(diǎn)，一方面，企業(yè)的組織架構設計不適應工程總承包的發(fā)展；另一方面，未發(fā)展出適應工程總承包的項目組織形式。
3.技術(shù)融合不足
主要表現是設計無(wú)法優(yōu)化施工，施工也無(wú)法對設計進(jìn)行反哺以?xún)?yōu)化設計，能發(fā)揮工程總承包優(yōu)勢的項目管理體系未建立。
4.人員融合不足
三類(lèi)人員缺乏，主要包括精通設計施工的項目經(jīng)理、懂施工的設計人員和懂設計的施工管理人員。
5.機制融合不足
產(chǎn)值劃分、考核與激勵還是延續原有模式，無(wú)法為設計施工的融合提供保障。
總包單位能力的欠缺使其對工程全過(guò)程的把控能力有限，使得工程總承包的優(yōu)勢難以發(fā)揮，又加上模式轉換帶來(lái)的不適應，這些都使得業(yè)主不愿意采用工程總承包的模式。
四、總價(jià)不包干
根據前面的分析，從市政項目特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，市政項目開(kāi)放性和技術(shù)難度較低的特點(diǎn)帶來(lái)了工程量的不可控；從業(yè)主的能力來(lái)說(shuō)，業(yè)主對工程的理解和對工程全過(guò)程的把控有限；從企業(yè)的能力來(lái)說(shuō)，企業(yè)工程總承包能力有限。
這三項特點(diǎn)共同造成了市政總承包項目與化工、冶金類(lèi)總承包項目一個(gè)比較重要的不同：總價(jià)不包干。
簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，市政工程量的易變性、業(yè)主和企業(yè)能力相對不足導致了總價(jià)的難確定和難以形成共識。
而總價(jià)不包干既便于業(yè)主的過(guò)程監督，也使得工程變更產(chǎn)生的風(fēng)險可以由雙方分擔，從而在一定程度上減緩了上述三個(gè)問(wèn)題。
化工和冶金的項目多為總價(jià)包干的，總價(jià)包干的好處是，承包方有了優(yōu)化工程實(shí)施的激勵，同樣是一個(gè)工程，100萬(wàn)總價(jià)，你80萬(wàn)做出來(lái)，我60萬(wàn)就能做出來(lái)，我就比你多賺20萬(wàn)。為了優(yōu)化工程實(shí)施，設計施工要實(shí)現更有效的融合，這也使得工程總承包的優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)揮。
但市政項目就不同了，目前的市政項目多為總價(jià)控制加上單價(jià)控制，很少包干的項目。與總價(jià)包干下承包方努力優(yōu)化工程實(shí)施不同的是，因為營(yíng)收要根據最后的結算來(lái)確定，企業(yè)在優(yōu)化工程實(shí)施方面的動(dòng)力就不足了。同樣一個(gè)工程，總價(jià)100萬(wàn)控制，我80萬(wàn)做出來(lái)，營(yíng)收也就變成了80萬(wàn)，而若我100萬(wàn)做出來(lái)，營(yíng)收也相應變成了100萬(wàn)。也就是說(shuō)，承包方優(yōu)化工程后的收益幾乎全為業(yè)主所得，優(yōu)化的努力與優(yōu)化的激勵無(wú)法相容，企業(yè)怎么會(huì )致力于設計與施工的融合，工程總承包能力的建設就更加難了。
但這還不是最嚴重的，鑒于前面我們談到的業(yè)主能力不足，難以確定工程量和工程總價(jià)，比如一個(gè)工程，業(yè)主總價(jià)200萬(wàn)控制，但實(shí)際上因為業(yè)主的能力不足，總價(jià)報高了，實(shí)際150萬(wàn)就可以做出來(lái)。這時(shí)，企業(yè)有兩種選擇，一種是按照實(shí)際的工程來(lái)，就做150萬(wàn)；另一種，承包方努力在設計上做文章，將工程量做上去，在一些原本不需要的地方加加減減，最后做到了200萬(wàn)。同樣一個(gè)工程，一個(gè)營(yíng)收是150萬(wàn)，一個(gè)營(yíng)收是200萬(wàn)，而營(yíng)收又在一定程度上跟利潤掛鉤，這時(shí)的企業(yè)怎么選就可想而知了。把工程量做足，把營(yíng)收做上去的這種方式即是足額設計。
當然，足額設計的實(shí)現也需要設計與施工一定程度的融合，但我們發(fā)現，在總價(jià)不包干的體制下，設計與施工的融合被扭曲了，不是為了提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的工程，而是設計施工互相配合實(shí)現企業(yè)營(yíng)收與利潤的最大化。這種情況一旦被業(yè)主發(fā)現，會(huì )進(jìn)一步加劇業(yè)主對總承包方的不信任。但對于承包方來(lái)說(shuō)，設計施工這種畸形的融合也進(jìn)一步阻礙了工程總承包能力的建設。
五、小結
簡(jiǎn)言之，市政項目的特點(diǎn)、業(yè)主和總承包單位的能力導致了市政工程項目是總價(jià)不包干的，而這使得總承包單位缺乏優(yōu)化設計施工融合的動(dòng)力，甚至使得總承包單位進(jìn)行設計與施工的畸形融合。而這一方面使得業(yè)主對推行工程總承包興趣缺失甚至存在抵觸，對總承包單位的管理能力建設遲緩，另一方面也使得總承包單位的工程總承包能力建設推進(jìn)緩慢，而這又進(jìn)一步固化了總價(jià)不包干的模式，從而使得工程總承包的優(yōu)勢難以發(fā)揮，由此，工程總承包推進(jìn)艱難。
工程總承包的發(fā)展涉及的是工程建設環(huán)境的整體改造，是一個(gè)系統性的工程，既需要相關(guān)制度文件的出臺，也需要各參與主體資源能力的培育及相互的磨合，更需要對推進(jìn)過(guò)程中相關(guān)弊病的改善，這非短期可以實(shí)現的，因而工程總承包的推進(jìn)面臨種種困難。
但作為國際上主流的工程建設管理模式，工程總承包的價(jià)值創(chuàng )造能力已經(jīng)得到充分驗證。因此，無(wú)論是對于政府、業(yè)主還是對于總承包單位來(lái)說(shuō)，都應該堅定不移的開(kāi)展工程總承包，進(jìn)行相關(guān)資源能力的建設和積累。