發(fā)改投資[2014]2724號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號）有關(guān)要求，鼓勵和引導社會(huì )投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調結構、補短板、惠民生，現就開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作提出如下指導意見(jiàn)。
一、充分認識政府和社會(huì )資本合作的重要意義
政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)、股權合作等方式，與社會(huì )資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長(cháng)期合作關(guān)系。開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作，有利于創(chuàng )新投融資機制，拓寬社會(huì )資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長(cháng)內生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類(lèi)資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。
二、準確把握政府和社會(huì )資本合作的主要原則
?。ㄒ唬┺D變職能，合理界定政府的職責定位。開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹(shù)立平等意識及合作觀(guān)念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管和指導服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。
?。ǘ┮虻刂埔?，建立合理的投資回報機制。根據各地實(shí)際，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、核定價(jià)費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會(huì )資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動(dòng)社會(huì )資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
?。ㄈ┖侠碓O計，構建有效的風(fēng)險分擔機制。按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設、運營(yíng)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策調整風(fēng)險由政府承擔，自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。
?。ㄋ模┱\信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協(xié)商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹(shù)立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執行，無(wú)故違約必須承擔相應責任。
?。ㄎ澹┩晟茩C制，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機制、績(jì)效評價(jià)等方面，完善制度設計，營(yíng)造良好政策環(huán)境，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規范、過(guò)程公開(kāi)、責任明確、穩妥推進(jìn)。
三、合理確定政府和社會(huì )資本合作的項目范圍及模式
?。ㄒ唬╉椖窟m用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。
?。ǘ┎僮髂Ｊ竭x擇。
1.經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項目的建設、運營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
2.準經(jīng)營(yíng)性項目。對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件。
3.非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設—擁有—運營(yíng)（BOO）、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買(mǎi)內容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。
?。ㄈ┓e極開(kāi)展創(chuàng )新。各地可以根據當地實(shí)際及項目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng )新，通過(guò)建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會(huì )資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實(shí)提高項目運作效率。
四、建立健全政府和社會(huì )資本合作的工作機制
?。ㄒ唬┙∪珔f(xié)調機制。按照部門(mén)聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，與有關(guān)部門(mén)建立協(xié)調推進(jìn)機制，推動(dòng)規劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門(mén)密切配合、形成合力，保障政府和社會(huì )資本合作積極穩妥推進(jìn)。
?。ǘ┟鞔_實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。
?。ㄈ┙⒙?lián)審機制。為提高工作效率，可會(huì )同相關(guān)部門(mén)建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。審查結果作為項目決策的重要依據。
?。ㄋ模┮幏秲r(jià)格管理。按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會(huì )可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監測，加快理順價(jià)格水平。加強價(jià)格行為監管，既要防止項目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調價(jià)的科學(xué)性和透明度。
?。ㄎ澹┨嵘龑?zhuān)業(yè)能力。加強引導，積極發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)業(yè)中介機構在PPP項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專(zhuān)業(yè)性以及項目實(shí)施效率。加強PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，培養專(zhuān)業(yè)隊伍和人才。
五、加強政府和社會(huì )資本合作項目的規范管理
?。ㄒ唬╉椖?jì)?。根據?jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。從準備建設的公共服務(wù)、基礎設施項目中，及時(shí)篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進(jìn)行培育開(kāi)發(fā)。各省區市發(fā)展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進(jìn)展情況按月報送國家發(fā)展改革委（具體要求見(jiàn)附件1）。
?。ǘ╉椖垮噙x。會(huì )同行業(yè)管理部門(mén)、項目實(shí)施機構，及時(shí)從項目?jì)鋷旎蛏鐣?huì )資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機制審查，明確經(jīng)濟技術(shù)指標、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標準、投資概算構成、投資回報方式、價(jià)格確定及調價(jià)方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。
?。ㄈ┗锇檫x擇。實(shí)施方案審查通過(guò)后，配合行業(yè)管理部門(mén)、項目實(shí)施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì )資本作為合作伙伴。
?。ㄋ模┖贤芾?。項目實(shí)施機構和社會(huì )資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標準、價(jià)格管理、回報方式、風(fēng)險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。各地可參考《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南》（見(jiàn)附件2），細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。
?。ㄎ澹┛?jì)效評價(jià)。項目實(shí)施過(guò)程中，加強工程質(zhì)量、運營(yíng)標準的全程監督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續性。鼓勵推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結果向社會(huì )公示，作為價(jià)費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實(shí)施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿(mǎn)意度、可持續性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。
?。┩顺鰴C制。政府和社會(huì )資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時(shí)，項目實(shí)施機構要及時(shí)做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì )資本合作期滿(mǎn)后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng)，為社會(huì )資本提供多元化、規范化、市場(chǎng)化的退出渠道。
六、強化政府和社會(huì )資本合作的政策保障
?。ㄒ唬┩晟仆顿Y回報機制。深化價(jià)格管理體制改革，對于涉及中央定價(jià)的PPP項目，可適當向地方下放價(jià)格管理權限。依法依規為準經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩定投資回報、吸引社會(huì )投資創(chuàng )造條件。
?。ǘ┘訌娬顿Y引導。優(yōu)化政府投資方向，通過(guò)投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會(huì )資本的項目。合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營(yíng)。
?。ㄈ┘涌祉椖壳捌诠ぷ?。聯(lián)合有關(guān)部門(mén)建立并聯(lián)審批機制，在科學(xué)論證、遵守程序的基礎上，加快推進(jìn)規劃選址、用地預審、環(huán)評審批、審批核準等前期工作。協(xié)助項目單位解決前期工作中的問(wèn)題和困難，協(xié)調落實(shí)建設條件，加快項目建設進(jìn)度。
?。ㄋ模┳龊镁C合金融服務(wù)。鼓勵金融機構提供財務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營(yíng)。鼓勵項目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、引入戰略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
七、扎實(shí)有序開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作
?。ㄒ唬┳龊檬痉锻七M(jìn)。各地可選取市場(chǎng)發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會(huì )資本相對充裕的市縣，以及具有穩定收益和社會(huì )效益的項目，積極推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作，并及時(shí)總結經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。國家發(fā)展改革委將選取部分推廣效果顯著(zhù)的省區市和重點(diǎn)項目，總結典型案例，組織交流推廣。
?。ǘ┩七M(jìn)信用建設。按照誠信踐諾的要求，加強全社會(huì )信用體系建設，保障政府和社會(huì )資本合作順利推進(jìn)。政府要科學(xué)決策，保持政策的連續性和穩定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時(shí)兌現各類(lèi)承諾和合同約定。社會(huì )資本要守信自律，提高誠信經(jīng)營(yíng)意識。
?。ㄈ┐罱ㄐ畔⑵脚_。充分利用并切實(shí)發(fā)揮好信息平臺的橋梁紐帶作用?？梢岳矛F代信息技術(shù)，搭建信息服務(wù)平臺，公開(kāi)PPP項目的工作流程、評審標準、項目信息、實(shí)施情況、咨詢(xún)服務(wù)等相關(guān)信息，保障信息發(fā)布準確及時(shí)、審批過(guò)程公正透明、建設運營(yíng)全程監管。
?。ㄋ模┘訌娦麄饕龑?。大力宣傳政府和社會(huì )資本合作的重大意義，做好政策解讀，總結典型案例，回應社會(huì )關(guān)切，通過(guò)輿論引導，培育積極的合作理念，建立規范的合作機制，營(yíng)造良好的合作氛圍，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì )資本的合力作用。
開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作是創(chuàng )新投融資機制的重要舉措，各地要高度重視，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，抓緊制定具體的政策措施和實(shí)施辦法。各級發(fā)展改革部門(mén)要按照當地政府的統一部署，認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協(xié)調等工作，會(huì )同有關(guān)部門(mén)積極推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作順利實(shí)施。