各省、自治區、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委）
為進(jìn)一步規范收費公路領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目操作流程，結合2016年以來(lái)財政部、國家發(fā)展改革委等部門(mén)出臺的PPP規范性文件，部對2015年部辦公廳印發(fā)的《收費公路政府和社會(huì )資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）作了進(jìn)一步修訂完善，形成《收費公路政府和社會(huì )資本合作操作指南》。經(jīng)部同意，現予印發(fā)。
交通運輸部辦公廳
2017年11月22日
收費公路政府和社會(huì )資本合作操作指南
第一章 總 則
第一條 為推動(dòng)收費公路領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），規范收費公路PPP模式的操作流程，根據《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)﹝2016﹞18號）、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行令2015年第25號）、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》（財金〔2016〕92號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則>的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《財政部 交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會(huì )資本使用模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財建〔2015〕111號）等規定，編制本指南。
第二條 本指南所稱(chēng)社會(huì )資本方，是指已建立現代企業(yè)制度的各類(lèi)國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。
第三條 本指南適用于規范新建、改擴建收費公路領(lǐng)域開(kāi)展的政府和社會(huì )資本合作項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)收費公路PPP項目）的識別、準備、社會(huì )資本方選擇、執行和移交等活動(dòng)。
第四條 收費公路PPP項目，是指社會(huì )資本方按照市場(chǎng)化原則出資，獨資或與政府指定機構共同成立項目公司，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與收費公路投資、建設、運營(yíng)和維護。政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先約定的收益規則，使社會(huì )資本方獲得合理回報，實(shí)現防范并化解政府性債務(wù)風(fēng)險，激發(fā)市場(chǎng)活力，增加公路基礎設施有效供給等目標。
第五條 收費公路PPP項目的實(shí)施應當遵循風(fēng)險分擔、收益共享、物有所值、公共利益最大化等原則，各方應當按照公平、公正、公開(kāi)和誠實(shí)信用的原則參與。
第二章 項目識別和準備
第六條 各級交通運輸主管部門(mén)應根據公路交通發(fā)展規劃在項目前期研究論證階段，根據項目的特點(diǎn)及PPP模式的有關(guān)要求，判斷項目是否適合引入社會(huì )資本方，將確定采取PPP模式的潛在項目，納入PPP項目庫。
需要使用各類(lèi)政府投資資金的收費公路PPP項目，應當納入三年滾動(dòng)政府投資計劃。
第七條 收費公路PPP項目可由政府或社會(huì )資本方發(fā)起，以政府發(fā)起為主。
各級交通運輸主管部門(mén)應配合財政、發(fā)展改革部門(mén)對納入收費公路PPP項目庫的潛在項目進(jìn)行評估篩選，并根據公路交通發(fā)展規劃提出收費公路PPP項目開(kāi)發(fā)建議。
社會(huì )資本方可通過(guò)提交項目建議書(shū)的方式向交通運輸主管部門(mén)或財政、發(fā)展改革等部門(mén)直接推薦潛在項目。
第八條 收費不足以滿(mǎn)足社會(huì )資本方或項目公司成本回收和合理回報的，且政府對項目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實(shí)現合理回報的，可考慮給予合理的財政支持。對符合公路交通發(fā)展規劃和車(chē)輛購置稅支持政策的項目，可按照交通運輸重點(diǎn)項目資金申請和審核規定，申請車(chē)輛購置稅資金支持。
可以采取建設期投資補助、資本金注入、運營(yíng)補貼、貸款貼息等一種或多種方式對收費公路PPP項目給予支持，其中建設期投資補助、運營(yíng)補貼和貸款貼息等作為可行性缺口補助，不作為項目資本金。
政府采用資本金注入方式支持收費公路PPP項目的，應明確政府出資人代表。政府指定的出資人代表按照本指南第二十六條第三款中所述的方式與社會(huì )資本方共同設立項目公司。
第九條 經(jīng)過(guò)本級人民政府授權，各級交通運輸主管部門(mén)可作為項目實(shí)施機構或者指定有關(guān)單位作為項目實(shí)施機構，負責項目識別和準備、社會(huì )資本方選擇、執行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。
第十條 項目實(shí)施機構在項目工程可行性研究完成專(zhuān)家預審查后，可組織開(kāi)展項目推介，介紹項目情況、了解潛在社會(huì )資本方財務(wù)實(shí)力、投融資能力、投資意向和條件等信息，進(jìn)一步評估項目開(kāi)展PPP模式的可行性，設計PPP模式的基本框架。
第十一條 對于確定采用PPP模式的項目，在開(kāi)展項目前期各項工作的同時(shí)，項目實(shí)施機構組織編制PPP項目實(shí)施方案。
實(shí)施方案主要內容包括：項目基本情況、項目運作方式、交易結構（包括投融資結構、財務(wù)測算和回報機制等）、建設運營(yíng)和移交方案、風(fēng)險分配方案、績(jì)效評價(jià)、合同體系和主要內容、社會(huì )資本方應當具備的條件及選擇方式、保障和監管措施以及應當明確的其他事項等。
在實(shí)施方案編制過(guò)程中，各級交通運輸主管部門(mén)應積極依托本級人民政府建立的PPP項目部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調機制，統籌考慮開(kāi)展PPP項目政府可賦予的政策措施，包括征地拆遷、項目沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)使用、建設期投資補助或者運營(yíng)補貼等，并在實(shí)施方案和社會(huì )資本方選擇招標文件中予以明示。
對于申請車(chē)輛購置稅資金的項目，還應當在實(shí)施方案中提出資金申請理由、支持額度和政府支持方式，有關(guān)政府支持方式參見(jiàn)本指南第八條。
實(shí)施方案可委托第三方進(jìn)行編制，承擔編制任務(wù)的第三方應盡量避免與潛在社會(huì )資本方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，如存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害社會(huì )資本方選擇的公正性。
第十二條 項目實(shí)施機構在編制完成項目實(shí)施方案后，向發(fā)展改革部門(mén)提交項目可行性研究報告（含相關(guān)附件，下同）或項目申請報告履行項目審批（核準）程序。
政府采用建設期投資補助、運營(yíng)補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準制管理；政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設期投資補助、運營(yíng)補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理。
對于需要交通運輸部進(jìn)行行業(yè)審查的項目，同步逐級向交通運輸部報送可行性研究報告或項目申請報告等相關(guān)材料，并在上報文件中提出政府支持方式。
交通運輸部按程序出具行業(yè)審查（核準）意見(jiàn)，對于符合國家公路發(fā)展規劃、國家投資政策和車(chē)輛購置稅資金安排規定的項目，將同時(shí)明確車(chē)輛購置稅資金的安排上限和支持方式。
第十三條 項目審批（核準）后，項目實(shí)施機構根據項目審批或核準意見(jiàn)對項目實(shí)施方案進(jìn)行完善。
各級交通運輸主管部門(mén)或項目實(shí)施機構應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內容，并作為確定項目實(shí)施方案的重要依據。
第十四條 項目實(shí)施機構可組織相關(guān)專(zhuān)家對項目實(shí)施方案進(jìn)行評審。實(shí)施方案評審通過(guò)后，項目實(shí)施機構可委托專(zhuān)家或第三方編制項目物有所值評價(jià)報告。
項目實(shí)施機構應積極配合本級財政部門(mén)對物有所值評價(jià)報告進(jìn)行審核。物有所值評價(jià)審核未通過(guò)的，項目實(shí)施機構可對實(shí)施方案進(jìn)行調整后重新提請審核。
第十五條 經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價(jià)的項目，由交通運輸主管部門(mén)協(xié)調本級財政部門(mén)，依據項目實(shí)施方案和物有所值評價(jià)報告，組織編制財政承受能力論證報告，并出具財政承受能力論證報告審核意見(jiàn)。財政承受能力論證審核未通過(guò)的，項目實(shí)施機構可對實(shí)施方案進(jìn)行調整后重新提請審核。
第三章 社會(huì )資本方選擇
第十六條 項目實(shí)施機構向本級人民政府上報項目實(shí)施方案申請聯(lián)合評審。通過(guò)實(shí)施方案聯(lián)合評審并經(jīng)本級人民政府批準后，由項目實(shí)施機構按照相關(guān)規定組織開(kāi)展社會(huì )資本方選擇工作。
第十七條 項目實(shí)施機構應將上級或本級人民政府相關(guān)部門(mén)明確的支持政策作為選擇社會(huì )資本方的基本條件對外公開(kāi)發(fā)布。
第十八條 項目實(shí)施機構根據項目實(shí)施方案和項目特點(diǎn)，通過(guò)公開(kāi)招標、競爭性談判等競爭方式擇優(yōu)選擇社會(huì )資本方。
第十九條 通過(guò)公開(kāi)招標、競爭性談判等競爭方式選擇社會(huì )資本方的程序，按照現行法律法規和有關(guān)規定實(shí)施。
第二十條 項目實(shí)施機構應當根據項目的特點(diǎn)和需要，依據批準的實(shí)施方案編制招標文件和PPP合同草案。招標文件和PPP合同草案中各項承諾和保障等相關(guān)交易條件不得超出已批準的實(shí)施方案規定的范圍。
第二十一條 項目實(shí)施機構應當根據收費公路PPP項目的特點(diǎn)和需要，對潛在社會(huì )資本方的財務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽(yù)、市場(chǎng)信用、項目建設管理經(jīng)驗和項目運營(yíng)管理經(jīng)驗等資格條件作出要求，但不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會(huì )資本方，不得對不同所有制形式的潛在社會(huì )方實(shí)行歧視性待遇。
項目實(shí)施機構應當接受具備投融資能力的潛在社會(huì )資本方參與投標，不得將具備設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件。對于具備設計或施工資格能力的社會(huì )資本方，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯(lián)合了具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯(lián)合體投標的社會(huì )資本方，按照《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》第九條規定，中標后可以不再對設計或施工任務(wù)進(jìn)行招標。對于不具備設計或施工資格能力的社會(huì )資本方，應當允許其中標后依法對設計或施工任務(wù)進(jìn)行招標。
第二十二條 收費公路PPP項目社會(huì )資本方招標的評標辦法可以采用綜合評估法或者法律、行政法規允許的其他評標辦法。
采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對競價(jià)因素、管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)能力、投資能力、融資實(shí)力以及信用狀況等評價(jià)內容的評分權重和評分方法，根據綜合得分由高到低推薦中標候選人。
根據收費公路PPP項目的運作模式和特點(diǎn)，社會(huì )資本方招標的競價(jià)因素可設置為項目合作期限、需要政府給予的財政補貼額度、社會(huì )資本方提出的合理投資回報率、通行費收入最低需求等一項或者多項因素。
第二十三條 采用公開(kāi)招標方式的，項目實(shí)施機構應當在省級交通運輸主管部門(mén)政府網(wǎng)站或者其他政府網(wǎng)站上公示前三名中標候選社會(huì )資本方名單及排名，公示期不得少于3個(gè)工作日。
第二十四條 公示結束后，項目實(shí)施機構可根據需要組織項目談判小組，必要時(shí)邀請第三方提供專(zhuān)業(yè)支持。
談判小組按照候選社會(huì )資本方的排名，依次與候選社會(huì )資本方進(jìn)行合同確認談判，率先達成一致的即為中選社會(huì )資本方。項目實(shí)施機構應與中選社會(huì )資本方簽署確認談判備忘錄，并根據信息公開(kāi)相關(guān)規定，公示相關(guān)信息。
第二十五條 談判確定的合同文本及相關(guān)文件不能與實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告及招標文件中已明確不得變動(dòng)的核心條款發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。
第二十六條 公示期滿(mǎn)無(wú)異議的，由項目實(shí)施機構或交通運輸主管部門(mén)會(huì )同投資主管部門(mén)將PPP項目合同提交本級人民政府批準。
經(jīng)批準通過(guò)后，根據本級人民政府的授權由相關(guān)單位或項目實(shí)施機構與依法選定的社會(huì )資本方簽訂投資協(xié)議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司（項目法人），并與項目公司簽訂收費公路PPP項目合同。
項目公司可以由社會(huì )資本方單獨設立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設立特殊股份的方式與社會(huì )資本方共同設立。
收費公路PPP項目合同應當主要包括以下內容：
?。ㄒ唬╉椖棵Q(chēng)、內容；
?。ǘ┖献鞣秶推谙?；
?。ㄈ┱晚椖抗镜臋嗬土x務(wù)；
?。ㄋ模┤谫Y方案，投融資期限和方式；
?。ㄎ澹┦召M標準及其調整機制；
?。╉椖拷ㄔO標準及相關(guān)要求；
?。ㄆ撸B護管理和服務(wù)質(zhì)量標準；
?。ò耍┖侠硗顿Y回報確定及調整機制；
?。ň牛┞募s保證金的有關(guān)要求；
?。ㄊ┖献髌趦蕊L(fēng)險分擔與保障；
?。ㄊ唬┙ㄔO運營(yíng)服務(wù)監測和績(jì)效評價(jià)；
?。ㄊ┌踩|(zhì)量保證金制度及其責任；
?。ㄊ┱兄Z和保障；
?。ㄊ模鳖A案和臨時(shí)接管預案；
?。ㄊ澹┖贤谙迣脻M(mǎn)后，項目移交方式、程序和要求等；
?。ㄊ┖贤兏?、提前終止及補償；
?。ㄊ撸┍O督檢查；
?。ㄊ耍┻`約責任；
?。ㄊ牛幾h解決方式；
?。ǘ┬枰鞔_的其他事項。
第二十七條 收費公路PPP項目法人確定后，如與審批或核準時(shí)的項目法人不一致，由項目實(shí)施機構或交通運輸主管部門(mén)組織協(xié)調按照有關(guān)規定依法辦理項目法人變更手續。
第二十八條 對于申請車(chē)輛購置稅資金支持的收費公路PPP項目，在正式簽署收費公路PPP項目合同后，由省級交通運輸主管部門(mén)組織向交通運輸部報送項目車(chē)輛購置稅資金申請函、收費公路PPP項目合同及各項審批文件等相關(guān)材料。
其他收費公路PPP項目按照項目管理權限上報有關(guān)部門(mén)。
第二十九條 交通運輸部收到省級交通運輸主管部門(mén)上報的材料并確認符合條件后，對材料進(jìn)行審查。通過(guò)審查的，交通運輸部出具資金安排確認函，明確車(chē)輛購置稅資金具體安排數額。
第四章 項目執行
第一節 項目財政預算管理
第三十條 各級交通運輸主管部門(mén)應當根據預算管理要求，將收費公路PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經(jīng)財政部門(mén)審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。
第三十一條 經(jīng)本級人民政府同意納入中期財政規劃的收費公路PPP項目，由交通運輸主管部門(mén)按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金支出納入預算管理，報請財政部門(mén)審核后納入預算草案，經(jīng)本級人民政府同意后報本級人民代表大會(huì )審議。
第二節 項目建設
第三十二條 項目公司正式成立后，應盡快開(kāi)展項目融資。項目實(shí)施機構應會(huì )同本級財政部門(mén)敦促和監督社會(huì )資本方或項目公司做好項目融資工作。
各級交通運輸主管部門(mén)不得為項目公司或社會(huì )資本方的融資提供擔保。項目公司或社會(huì )資本方未按照收費公路PPP項目合同約定完成融資的，項目實(shí)施機構可依法提出履約要求，必要時(shí)提出終止收費公路PPP項目合同的要求。
第三十三條 項目公司或社會(huì )資本方要按照合同約定統籌項目投入和產(chǎn)出，嚴格按照設計文件組織工程建設，加強施工管理，確保工程質(zhì)量，并對工程質(zhì)量負責。
第三十四條 項目實(shí)施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監理單位或者中心試驗室試驗檢測服務(wù)進(jìn)行直接招標等措施，對設計及工程質(zhì)量進(jìn)行監控；也可以聘請第三方中介機構對項目進(jìn)行成本審計或者承擔其他評估工作。
第三十五條 各級交通運輸主管部門(mén)應根據收費公路PPP項目合同及有關(guān)規定，對項目公司或社會(huì )資本方履行PPP項目建設責任進(jìn)行監督。
第三十六條 項目建成后至試運營(yíng)通車(chē)前，項目實(shí)施機構應當對項目的建設規模、建設內容等合同約定和涉及公眾服務(wù)的內容進(jìn)行驗收，并向交通運輸主管部門(mén)出具驗收意見(jiàn)，作為試運營(yíng)通車(chē)收費的前置條件。
第三節 項目運營(yíng)
第三十七條 項目公司或社會(huì )資本方要根據有關(guān)法律、行政法規、標準規范和收費公路PPP項目合同，對收費公路及其沿線(xiàn)設施進(jìn)行日常檢查、運營(yíng)、維護，保證收費公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為社會(huì )公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務(wù)。
第三十八條 交通運輸主管部門(mén)或項目實(shí)施機構應當按照收費公路PPP項目合同嚴格履行有關(guān)義務(wù)，為項目公司建設運營(yíng)收費公路PPP項目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。
第三十九條 交通運輸主管部門(mén)或項目實(shí)施機構應根據收費公路PPP項目合同中的運營(yíng)服務(wù)績(jì)效標準和考核辦法，定期對項目運營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)結果應作為項目公司或社會(huì )資本方取得項目回報的依據。
第四十條 交通運輸主管部門(mén)或項目實(shí)施機構應每3-5年對項目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時(shí)評估已發(fā)現問(wèn)題的風(fēng)險，制訂應對措施，并報交通運輸主管部門(mén)或者本級人民政府備案。
第四十一條 交通運輸主管部門(mén)或項目實(shí)施機構、項目公司應依照《收費公路管理條例》的要求，公開(kāi)披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。
第四十二條 在收費公路PPP項目合同有效期內，合同內容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致的基礎上簽訂補充合同，并報原審批機構審批。
第四十三條 在項目合作期內，因收費公路PPP項目合同一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致社會(huì )資本方或項目公司無(wú)法繼續履行合同約定義務(wù)，或者出現合同約定的提前終止合同情形的，在與債權人協(xié)商一致后，經(jīng)原審批機構審批，可以提前終止合同。
收費公路PPP項目合同提前終止的，項目實(shí)施機構或交通運輸主管部門(mén)指定的其他機構可以提前收回特許經(jīng)營(yíng)權，并根據實(shí)際情況和合同約定給予合理補償或懲罰。
第五章 項目移交
第四十四條 在PPP合同期滿(mǎn)后，社會(huì )資本方或項目公司應當以良好的運營(yíng)和養護狀態(tài)將收費公路PPP項目合同約定的項目及其附屬設施、相關(guān)資料等無(wú)償移交給政府有關(guān)部門(mén)或項目實(shí)施機構。
收費公路PPP項目合同中應當明確約定項目移交的過(guò)渡期、移交內容和標準、移交程序、質(zhì)量保證及違約責任等。
第四十五條 項目移交應設置過(guò)渡期。過(guò)渡期宜為PPP合作期限屆滿(mǎn)前1年或2年，政府有關(guān)部門(mén)或項目實(shí)施機構和社會(huì )資本方或項目公司應當聯(lián)合組建項目移交委員會(huì )，研究制定項目移交方案，共同做好項目移交過(guò)渡期的相關(guān)工作。
項目移交方案應當包括移交的資產(chǎn)、資料明細，雙方委派的移交人員及移交程序等內容。
第四十六條 PPP合同期滿(mǎn)前６個(gè)月，原審批機構應當對收費公路進(jìn)行鑒定和驗收。經(jīng)鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時(shí)核定的技術(shù)等級和標準的，社會(huì )資本方或項目公司方可按照國家有關(guān)規定向交通運輸主管部門(mén)辦理公路移交手續；不符合取得收費公路權益時(shí)核定的技術(shù)等級和標準的，社會(huì )資本方或項目公司應當在交通運輸主管部門(mén)確定的期限內進(jìn)行維修養護，達到要求后，方可按照規定辦理公路移交手續。
第四十七條 項目移交完成后，交通運輸主管部門(mén)應會(huì )同政府有關(guān)部門(mén)對項目運行養護狀況、成本效益、監管成效等進(jìn)行評估。
第六章 附 則
第四十八條 本指南由交通運輸部財務(wù)審計司會(huì )同綜合規劃司、公路局負責解釋。
第四十九條 本指南自印發(fā)之日起施行，有效期五年，《收費公路政府和社會(huì )資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）同時(shí)廢止。