各省、自治區、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：
為進(jìn)一步規范傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目操作流程，現將《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則》印發(fā)你們，請積極采取有力措施，加大工作力度，切實(shí)做好各項工作。
附件：傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則
國家發(fā)展改革委
2016年10月24日
附件
傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則
第一章 總則
第一條 目的和依據
為進(jìn)一步規范傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目操作流程，根據《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國家發(fā)展改革委等部門(mén)令2015年第25號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等文件要求，制定本導則。
第二條 適用范圍
按照國務(wù)院確定的部門(mén)職責分工，本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統基礎設施領(lǐng)域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見(jiàn)《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）。
第三條 實(shí)施方式
政府和社會(huì )資本合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)和政府購買(mǎi)服務(wù)兩類(lèi)。新建項目?jì)?yōu)先采用建設－運營(yíng)－移交（BOT）、建設－擁有－運營(yíng)－移交（BOOT）、設計－建設－融資－運營(yíng)－移交（DBFOT）、建設－擁有－運營(yíng)（BOO）等方式。存量項目?jì)?yōu)先采用改建－運營(yíng)－移交（ROT）方式。同時(shí)，各地區可根據當地實(shí)際情況及項目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng )新，靈活運用多種方式，切實(shí)提高項目運作效率。
第四條 適用要求
各級發(fā)展改革部門(mén)應按照本導則明確的程序要求和工作內容，本著(zhù)“簡(jiǎn)捷高效、科學(xué)規范、兼容并包、創(chuàng )新務(wù)實(shí)”原則，會(huì )同有關(guān)部門(mén)，加強協(xié)調配合，形成合力，共同促進(jìn)本地區傳統基礎設施領(lǐng)域PPP模式規范健康發(fā)展。國家發(fā)展改革委將加強指導和監督，促進(jìn)PPP工作穩步推進(jìn)。
第二章 項目?jì)?/span>
第五條 加強規劃政策引導
要重視發(fā)揮發(fā)展規劃、投資政策的戰略引領(lǐng)與統籌協(xié)調作用，按照國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總體規劃、區域規劃、專(zhuān)項規劃及相關(guān)政策，依據傳統基礎設施領(lǐng)域的建設目標、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟等，明確推廣應用PPP模式的統一部署及具體要求。
第六條 建立PPP項目庫
各級發(fā)展改革部門(mén)要會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，在投資項目在線(xiàn)審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區各行業(yè)傳統基礎設施PPP項目庫，并統一納入國家發(fā)展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，建立貫通各地區各部門(mén)的傳統基礎設施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會(huì )資本合作專(zhuān)項政策的重要依據。
第七條 納入年度實(shí)施計劃
列入各地區各行業(yè)傳統基礎設施PPP項目庫的項目，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、滾動(dòng)實(shí)施、分批推進(jìn)。對于需要當年推進(jìn)實(shí)施的PPP項目，應納入各地區各行業(yè)PPP項目年度實(shí)施計劃。需要使用各類(lèi)政府投資資金的傳統基礎設施PPP項目，應當納入三年滾動(dòng)政府投資計劃。
第八條 確定實(shí)施機構和政府出資人代表
對于列入年度實(shí)施計劃的PPP項目，應根據項目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由當地政府行業(yè)主管部門(mén)或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實(shí)施機構，負責項目準備及實(shí)施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統基礎設施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準備及實(shí)施工作。
第三章 項目論證
第九條 PPP項目實(shí)施方案編制
納入年度實(shí)施計劃的PPP項目，應編制PPP項目實(shí)施方案。PPP項目實(shí)施方案由實(shí)施機構組織編制，內容包括項目概況、運作方式、社會(huì )資本方遴選方案、投融資和財務(wù)方案、建設運營(yíng)和移交方案、合同結構與主要內容、風(fēng)險分擔、保障與監管措施等。為提高工作效率，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實(shí)施專(zhuān)章，內容可以適當簡(jiǎn)化，不再單獨編寫(xiě)PPP項目實(shí)施方案。
實(shí)施方案編制過(guò)程中，應重視征詢(xún)潛在社會(huì )資本方的意見(jiàn)和建議。要重視引導社會(huì )資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場(chǎng)的投資回報機制。如果項目涉及向使用者收取費用，要取得價(jià)格主管部門(mén)出具的相關(guān)意見(jiàn)。
第十條 項目審批、核準或備案
政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門(mén)等審批?？尚行匝芯繄蟾鎸徟?，實(shí)施機構根據經(jīng)批準的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實(shí)施方案。重大基礎設施政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內容，作為確定PPP項目實(shí)施方案的重要依據。
實(shí)行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關(guān)規定，由相應的核準或備案機關(guān)履行核準、備案手續。項目核準或備案后，實(shí)施機構依據相關(guān)要求完善和確定PPP項目實(shí)施方案。
納入PPP項目庫的投資項目，應在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時(shí)，明確規定可以根據社會(huì )資本方選擇結果依法變更項目法人。
第十一條 PPP項目實(shí)施方案審查審批
鼓勵地方政府建立PPP項目實(shí)施方案聯(lián)審機制。按照“多評合一，統一評審”的要求，由發(fā)展改革部門(mén)和有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)牽頭，會(huì )同項目涉及到的財政、規劃、國土、價(jià)格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門(mén)，對PPP項目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。必要時(shí)可先組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評議或委托第三方專(zhuān)業(yè)機構出具評估意見(jiàn)，然后再進(jìn)行聯(lián)合評審。
一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實(shí)施專(zhuān)章，可結合可行性研究報告審批一并審查。
通過(guò)實(shí)施方案審查的PPP項目，可以開(kāi)展下一步工作；按規定需報當地政府批準的，應報當地政府批準同意后開(kāi)展下一步工作。未通過(guò)審查的，可在調整實(shí)施方案后重新審查；經(jīng)重新審查仍不能通過(guò)的，不再采用PPP模式。
第十二條 合同草案起草
PPP項目實(shí)施機構依據審查批準的實(shí)施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關(guān)附屬合同（如項目公司股東協(xié)議和章程、配套建設條件落實(shí)協(xié)議等）。PPP項目合同主要內容參考國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。
第四章 社會(huì )資本方選擇
第十三條 社會(huì )資本方遴選
依法通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應投資能力、管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì )資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會(huì )資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關(guān)的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規定，通過(guò)招標方式選擇社會(huì )資本方。
在遴選社會(huì )資本方資格要求及評標標準設定等方面，要客觀(guān)、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵社會(huì )資本方成立聯(lián)合體投標。鼓勵設立混合所有制項目公司。社會(huì )資本方遴選結果要及時(shí)公告或公示，并明確申訴渠道和方式。
各地要積極創(chuàng )造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關(guān)工作與社會(huì )資本方招標、評標等工作同時(shí)開(kāi)展。
第十四條 PPP合同確認談判
PPP項目實(shí)施機構根據需要組織項目談判小組，必要時(shí)邀請第三方專(zhuān)業(yè)機構提供專(zhuān)業(yè)支持。
談判小組按照候選社會(huì )資本方的排名，依次與候選社會(huì )資本方進(jìn)行合同確認談判，率先達成一致的即為中選社會(huì )資本方。項目實(shí)施機構應與中選社會(huì )資本方簽署確認談判備忘錄，并根據信息公開(kāi)相關(guān)規定，公示合同文本及相關(guān)文件。
第十五條 PPP項目合同簽訂
PPP項目實(shí)施機構應按相關(guān)規定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復等工作。公示期滿(mǎn)無(wú)異議的，由項目實(shí)施機構會(huì )同當地投資主管部門(mén)將PPP項目合同報送當地政府審核。政府審核同意后，由項目實(shí)施機構與中選社會(huì )資本方正式簽署PPP項目合同。
需要設立項目公司的，待項目公司正式設立后，由實(shí)施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關(guān)于承繼PPP項目合同的補充合同。
第五章 項目執行
第十六條 項目公司設立
社會(huì )資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會(huì )資本方共同成立。項目公司應按照PPP合同中的股東協(xié)議、公司章程等設立。
項目公司負責按PPP項目合同承擔設計、融資、建設、運營(yíng)等責任，自主經(jīng)營(yíng)，自負盈虧。除PPP項目合同另有約定外，項目公司的股權及經(jīng)營(yíng)權未經(jīng)政府同意不得變更。
第十七條 項目法人變更
PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時(shí)的項目法人不一致，應按照有關(guān)規定依法辦理項目法人變更手續。
第十八條 項目融資及建設
PPP項目融資責任由項目公司或社會(huì )資本方承擔，當地政府及其相關(guān)部門(mén)不應為項目公司或社會(huì )資本方的融資提供擔保。項目公司或社會(huì )資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時(shí)可提出終止PPP項目合同。
PPP項目建設應符合工程建設管理的相關(guān)規定。工程建設成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險應由項目公司或社會(huì )資本方承擔。政府方及政府相關(guān)部門(mén)應根據PPP項目合同及有關(guān)規定，對項目公司或社會(huì )資本方履行PPP項目建設責任進(jìn)行監督。
第十九條 運營(yíng)績(jì)效評價(jià)
PPP項目合同中應包含PPP項目運營(yíng)服務(wù)績(jì)效標準。項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)結果應作為項目公司或社會(huì )資本方取得項目回報的依據。
項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，自行組織或委托第三方專(zhuān)業(yè)機構對項目進(jìn)行中期評估，及時(shí)發(fā)現存在的問(wèn)題，制訂應對措施，推動(dòng)項目績(jì)效目標順利完成。
第二十條 項目臨時(shí)接管和提前終止
在PPP項目合作期限內，如出現重大違約或者不可抗力導致項目運營(yíng)持續惡化，危及公共安全或重大公共利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應對措施，必要時(shí)可指定項目實(shí)施機構等臨時(shí)接管項目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營(yíng)。不能恢復正常運營(yíng)的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續工作。
第二十一條 項目移交
對于PPP項目合同約定期滿(mǎn)移交的項目，政府應與項目公司或社會(huì )資本方在合作期結束前一段時(shí)間（過(guò)渡期）共同組織成立移交工作組，啟動(dòng)移交準備工作。
移交工作組按照PPP項目合同約定的移交標準，組織進(jìn)行資產(chǎn)評估和性能測試，保證項目處于良好運營(yíng)和維護狀態(tài)。項目公司應按PPP項目合同要求及有關(guān)規定完成移交工作并辦理移交手續。
第二十二條 PPP項目后評價(jià)
項目移交完成后，地方政府有關(guān)部門(mén)可組織開(kāi)展PPP項目后評價(jià)，對PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續性等進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)結果應及時(shí)反饋給項目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規定公開(kāi)。
第二十三條 信息公開(kāi)及社會(huì )監督
各地要建立PPP項目信息公開(kāi)機制，依法及時(shí)、充分披露PPP項目基本信息、招標投標、采購文件、項目合同、工程進(jìn)展、運營(yíng)績(jì)效等，切實(shí)保障公眾知情權。涉及國家秘密的有關(guān)內容不得公開(kāi)；涉及商業(yè)秘密的有關(guān)內容經(jīng)申請可以不公開(kāi)。
建立社會(huì )監督機制，鼓勵公眾對PPP項目實(shí)施情況進(jìn)行監督，切實(shí)維護公共利益。
第六章 附則
第二十四條
本導則由國家發(fā)展改革委負責解釋。
第二十五條
本導則自印發(fā)之日起施行。
責任編輯：劉淼