近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。就此，財政部有關(guān)負責人對《通知》進(jìn)行了解讀。
一、《通知》出臺的背景是什么？
自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式以來(lái)，經(jīng)過(guò)各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩增長(cháng)、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過(guò)程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規范操作的問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。今年以來(lái)，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險放在突出重要位置，全國金融工作會(huì )議和國務(wù)院常務(wù)會(huì )議均對防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，糾正PPP中的不規范行為作出了明確部署。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，此前財政部已會(huì )同有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁。在此基礎上，為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項目庫”）管理為抓手，進(jìn)一步規范PPP項目運作，推動(dòng)PPP回歸創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續發(fā)展。
二、《通知》的主要內容是什么？
《通知》提出了規范項目庫管理的三大舉措：一是實(shí)行分類(lèi)管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內的項目重點(diǎn)用于孵化和推介，項目管理庫內的項目要接受?chē)栏癖O管，確保全生命周期規范運作。二是統一新項目入庫標準。明確不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過(guò)PPP模式盤(pán)活存量公共資產(chǎn)，審慎開(kāi)展政府付費項目，防止財政支出過(guò)快增長(cháng)，突破財政承受能力上限。三是組織開(kāi)展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門(mén)將操作不規范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動(dòng)各地建立健全專(zhuān)人負責、持續跟蹤、動(dòng)態(tài)調整的常態(tài)化管理機制，提升項目庫信息質(zhì)量和管理水平。
三、《通知》在加強PPP項目績(jì)效管理方面作出了哪些具體規定？
為貫徹PPP以運營(yíng)為核心、以績(jì)效為導向的理念，推動(dòng)PPP項目由重建設向重運營(yíng)轉變，確保項目長(cháng)期穩定運行，《通知》在推動(dòng)項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措：
一是要求政府付費與項目績(jì)效考核結果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績(jì)效對社會(huì )資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無(wú)條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長(cháng)版BT。
二是要求政府承擔的項目建設成本與運營(yíng)成本均應根據績(jì)效考核結果進(jìn)行支付，且建設成本中參與績(jì)效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過(guò)所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無(wú)條件支付義務(wù)，弱化項目運營(yíng)績(jì)效考核的約束力。
三是要求政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過(guò)度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時(shí)也防止將財政支出責任集中前移，使社會(huì )資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現早期退出。
四、《通知》在規范PPP項目融資管理方面提出了哪些要求？
針對當前部分PPP項目融資不到位、開(kāi)工落地難，以及社會(huì )資本未實(shí)際出資或未按規定足額出資，推高項目杠桿率，降低項目公司風(fēng)險抵御能力的問(wèn)題，《通知》在加強項目融資管理方面采取了以下舉措：
一是要求社會(huì )資本按合同約定落實(shí)項目債權融資義務(wù)，防止項目因融資不能及時(shí)足額到位而擱置甚至失敗。
二是要求政府和社會(huì )資本雙方均應嚴格執行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的有關(guān)規定，按時(shí)足額繳納項目資本金，不得以債務(wù)性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會(huì )資本長(cháng)期運營(yíng)責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營(yíng)現象。
三是要求社會(huì )資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會(huì )資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設計任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規范操作現象，確保社會(huì )資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實(shí)社會(huì )資本的投資建設運營(yíng)責任。
五、項目庫清理如何組織實(shí)施？有何時(shí)限要求？
《通知》規定，由各省級財政部門(mén)統一部署轄內市、區、縣財政部門(mén)開(kāi)展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負責開(kāi)展財政部PPP示范項目的清理工作。
集中清理的完成時(shí)限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。
六、如何看待《通知》出臺的作用和影響？
《通知》的出臺，旨在糾正當前PPP項目實(shí)施過(guò)程中出現的走偏、變異問(wèn)題，進(jìn)一步提高項目庫入庫項目質(zhì)量和信息公開(kāi)有效性，更好地接受社會(huì )監督。一些本不適宜采用PPP模式實(shí)施的項目退庫，有利于正本清源，促進(jìn)PPP項目的有序推進(jìn)和公共資源的有效配置。一些項目按照要求完善后，將更加規范、更加透明，有助于項目的全生命周期管理。長(cháng)遠看，項目庫有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，有利于防范和控制風(fēng)險，增強市場(chǎng)信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長(cháng)期可持續發(fā)展。