摘 要：2020年初，新冠肺炎從武漢蔓延至全國，國務(wù)院辦公廳和各地政府部門(mén)采取了一系列強有力的抗“疫”措施，多個(gè)省份啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛生事件Ⅰ級響應。這些舉措在遏制疫情蔓延的同時(shí)，也必然給包括PPP模式的基礎設施建設項目和各類(lèi)商業(yè)活動(dòng)帶來(lái)不同層面的影響。本文結合當前實(shí)際情況，從績(jì)效評價(jià)角度，淺析新冠肺炎疫情對PPP項目所產(chǎn)生的影響。
關(guān)鍵詞：新冠肺炎；PPP項目；績(jì)效評價(jià)
一、前言
依據《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）在政府和社會(huì )資本合作模式下，政府以運營(yíng)補貼等作為社會(huì )資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，以績(jì)效評價(jià)結果作為對價(jià)支付依據和《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2019〕10號）建立完全與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制，項目公司獲得的政府付費或可行性缺口補助，以實(shí)施機構或財政局對PPP項目進(jìn)行績(jì)效評價(jià)結果為依據。
此次疫情爆發(fā)正處在績(jì)效評價(jià)的節點(diǎn)，諸多PPP項目預計需于1月份進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，但由于疫情影響必將推遲。同時(shí)，疫情期間涉及公共服務(wù)的PPP項目仍需正常運轉，卻估計也很難滿(mǎn)足合同所約定的績(jì)效指標。待疫情結束，實(shí)施機構運轉恢復正常，繼續開(kāi)展PPP項目績(jì)效評價(jià)時(shí)，實(shí)施機構及項目公司又如何應對此類(lèi)困境？
為此，筆者將分別從績(jì)效評價(jià)時(shí)點(diǎn)、績(jì)效評價(jià)指標和績(jì)效評價(jià)結果等三個(gè)方面，分析新冠肺炎疫情對PPP項目的影響。
二、疫情對績(jì)效評價(jià)的影響
（一）績(jì)效評價(jià)時(shí)點(diǎn)的影響
政府方與社會(huì )資本方簽訂的PPP項目合同中，往往會(huì )約定：建設期竣工決算后進(jìn)行一次建設期績(jì)效評價(jià)，運營(yíng)期每滿(mǎn)1個(gè)季度或者年度進(jìn)行一次運營(yíng)期績(jì)效評價(jià)。
受疫情影響，部分PPP項目的績(jì)效評價(jià)時(shí)點(diǎn)會(huì )延后2-4個(gè)月。建設期績(jì)效評價(jià)時(shí)點(diǎn)延后，可能對PPP項目影響較小，因為建設期績(jì)效評價(jià)后，一般不會(huì )涉及政府補貼支付的問(wèn)題。
但運營(yíng)期績(jì)效評價(jià)時(shí)點(diǎn)的延后，一方面會(huì )導致政府方支付給項目公司政府補貼的延期，從而造成政府方的違約；另一方面，由于項目公司不能及時(shí)獲得政府補貼，但又需償還銀行債務(wù)，導致自身資金成本增加。
（二）績(jì)效評價(jià)指標的影響
1. 建設期績(jì)效評價(jià)指標
（1）投資控制
受疫情和防控措施的影響，施工隊伍的組織、建筑材料的采購和運輸遇到的重重困難，最終都會(huì )反映到投資總額上，即該部分成本增加。同時(shí)，在施工過(guò)程中，各方對復工后的生產(chǎn)活動(dòng)都提出了比平時(shí)更高的安全生產(chǎn)要求，如新的防護措施、廢物廢水處理等，也會(huì )增加相應部分的成本。
（2）工程進(jìn)度
在控制最嚴的1-2月，全國大部分項目處于停工狀態(tài)，即便通過(guò)后期補救措施適當地趕工，但停工停業(yè)等行政命令在一定時(shí)期內造成工期的延誤是必然的，也將影響政府方對PPP項目建設期績(jì)效評價(jià)的評分。
（3）安全管理
建設過(guò)程中對安全管理、安全生產(chǎn)責任、安全隱患的防范設定了評價(jià)指標，直接影響績(jì)效指標評分。如經(jīng)批準復工后發(fā)生新的聚集性疫情，會(huì )直接影響安全管理部分的評分。
成都市曾發(fā)文造成1人以上疫情確診，將被視為重大安全事故。雖該文件已撤銷(xiāo)，但也警示了項目公司對安全管理須提高要求。
2. 運營(yíng)期績(jì)效評價(jià)指標
（1）運營(yíng)標準
依據生態(tài)環(huán)境部辦公廳在2020年2月1日發(fā)布的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療污水和城鎮污水監管工作的通知》（環(huán)辦水體函〔2020〕52號）地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)要督促城鎮污水處理廠(chǎng)切實(shí)加強消毒工作，結合實(shí)際，采取投加消毒劑或臭氧、紫外線(xiàn)消毒等措施，確保出水糞大腸菌群數指標達到《城鎮污水處理廠(chǎng)污染物排放標準》（GB 18918-2002）要求。當前公共場(chǎng)所和家庭為防控疫情多采用含氯消毒劑進(jìn)行消毒，排入城鎮污水處理廠(chǎng)的污水余氯量可能偏高，影響生化處理單元正常運行。地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)要督促各城鎮污水處理廠(chǎng)密切關(guān)注進(jìn)水水質(zhì)余氯指標的變化情況，及時(shí)采取有針對性的應對措施，確保出水達標。
針對一些污水處理PPP項目，雖目前排入污水處理廠(chǎng)的污水余氯量含量較小，不足以影響污水生化處理單元，出水水質(zhì)處于正常值范圍，但是由于增加了相關(guān)藥劑添加量，直接導致了PPP項目運營(yíng)標準的提升。
（2）出勤情況
實(shí)施機構會(huì )對PPP項目關(guān)鍵崗位人員出勤情況進(jìn)行打分，受疫情和防控措施的影響，眾多地方采取了交通管制、人員管制的措施，項目公司部分員工無(wú)法從居住地返回，只能依靠常駐人員滿(mǎn)足正常的設施運行。
（3）成本管控
在疫情最嚴重的湖北境內，原材料、人工及運輸成本都有所增加，雖然在國家相關(guān)政策的管控下，目前原材料等成本不存在大幅上漲的情況，但由于需增加大量防疫物資，整體運營(yíng)成本仍有不同程度的上漲。
（三）績(jì)效評價(jià)結果的影響
政府方支付項目公司的政府付費金額與項目績(jì)效評價(jià)結果相關(guān)聯(lián)，假設公式如下：
當年政府付費數額=A×70%×βa +（A×30%+B）×βb
其中：A為每年建設成本補貼
B為每年運營(yíng)成本補貼
βa為建設期績(jì)效評價(jià)系數
βb為運營(yíng)期績(jì)效評價(jià)系數
疫情導致了建設成本和運營(yíng)成本的上漲，但在計算建設成本補貼和運營(yíng)成本補貼時(shí)，如仍然以PPP項目合同中約定數額為基礎，不針對疫情所導致的成本上漲進(jìn)行調整的話(huà)，項目公司最終收益將受損。
綜上所述，疫情對PPP項目的影響為三個(gè)方面，一是政府補貼支付延期；二是績(jì)效評價(jià)評分降低；三是項目公司收益受損。
三、疫情影響的解決措施
根據2月10日全國人大法工委官宣“當前我國發(fā)生了新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛生事件。為了保護公眾健康，政府也采取了相應疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當事人來(lái)說(shuō)，屬于不能預見(jiàn)、不能避免并不能克服的不可抗力。根據合同法的相關(guān)規定，因不可抗力不能履行合同的，根據不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規定的除外?！焙汀蛾P(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）第十六節對自然不可抗力的解釋“主要是指臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災害；有時(shí)也可包括戰爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動(dòng)、疫情等社會(huì )異常事件。這類(lèi)不可抗力則通常按照一般不可抗力的法律后果處理”。
本次疫情普遍被認為應當屬于不可抗力。雖然某些PPP項目合同的不可抗力定義包含了疫情，某些PPP項目合同未將疫情定義為不可抗力，但我們認為無(wú)論是否包含疫情，根據目前相關(guān)司法部門(mén)、建設主管部門(mén)的意見(jiàn)，均應按照不可抗力的相關(guān)條款劃分責任。
針對不可抗力所導致的政府方和項目公司責任分擔，首先仍需以PPP項目合同的約定為基礎，如PPP項目合同有約定，我們應遵其約定，如無(wú)約定，我們應遵照相關(guān)法律法規及政策文件。筆者就無(wú)合同約定的責任劃分問(wèn)題，提出幾點(diǎn)解決措施供決策者參考（見(jiàn)表1）。
四、結語(yǔ)
筆者認為，本次疫情對中小企業(yè)沖擊較大，為穩定宏觀(guān)經(jīng)濟持續上漲，湖北省各級政府可根據省人民政府于2月8日出臺的《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)應對新型冠狀病毒肺炎疫情支持中小微企業(yè)共渡難關(guān)有關(guān)政策措施的通知》（鄂政辦發(fā)〔2020〕5號），給予項目公司降低生產(chǎn)成本、減免相關(guān)稅費、緩繳社會(huì )保險費的相關(guān)政策支持，幫助項目公司度過(guò)難關(guān)，穩定社會(huì )就業(yè)情況。
同時(shí)根據《合同法》第一百一十八條規定“當事人一方因不可抗力不能履行合同的，應當及時(shí)通知對方，以減輕可能給對方造成的損失。應合理期限內提供不可抗力證明”。建議項目公司在疫情發(fā)生后盡快向政府方發(fā)函，提出將本次疫情作為不可抗力事件處理，并說(shuō)明理由及附上相關(guān)政策文件，避免后續發(fā)生爭議、違約責任及防止損失再擴大。
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文字：彭 亮
編輯：彭 婕