2023年6月26日，審計署發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，“49個(gè)地區通過(guò)承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設等方式，違規新增隱性債務(wù)415.16億元”。地方政府隱性債務(wù)是社會(huì )各方關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，雖然自新《預算法》等實(shí)施以來(lái)，進(jìn)入了地方政府債務(wù)規范管理新階段，但是，地方政府仍存在各種隱性債務(wù)。單單是審計署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計結果》顯示：5個(gè)省的6市縣違規舉債，合計形成隱性債務(wù)154.22億。因此，為避免引發(fā)財政危機等，采取有效的措施化解和控制隱性債務(wù)尤為重要。
表1-1 關(guān)于隱性債務(wù)規模的測算
（注：該表摘自《統籌發(fā)展與安全：中國政府債務(wù)研究》部分內容）
結合我國地方政府債務(wù)管理發(fā)展，可將地方政府隱性債務(wù)化解過(guò)程大致分為：2015-2018年的地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)階段、2018年-至今的化解存量與嚴控增量階段。
1、2015-2018年：地方政府債券置換地方政府存量債務(wù)
2014年下半年，國發(fā)〔2014〕43號文和財預〔2014〕351號文對存量債務(wù)按照先清理、后甄別的順序展開(kāi)全面的清理工作。“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區可申請發(fā)行地方政府債券置換”。同時(shí)，強調要剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務(wù)，地方政府新增或有債務(wù)必須嚴格限定在依法擔保范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。
與此同時(shí)，新《預算法》實(shí)施之后，由于地方政府合法舉債的唯一途徑為發(fā)行地方政府債券。地方政府與融資平臺間的債務(wù)關(guān)系首次明晰，標志著(zhù)首輪政府債務(wù)化解工作的開(kāi)啟。根據財政部披露數據，2015-2018年，全國分別發(fā)行3.20萬(wàn)億元、4.88萬(wàn)億元、2.77萬(wàn)億元和1.35萬(wàn)億元置換債券，合計12.20萬(wàn)億元。
2、2018年-至今：化解存量與嚴控增量
在新《預算法》實(shí)施的過(guò)渡階段，地方政府不規范的通過(guò)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式大量融資，新增了政府隱性債務(wù)。2017年7月，政治局會(huì )議提出了“要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年8月，《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號）明確隱性債務(wù)范圍，并在全國范圍內開(kāi)展隱性債務(wù)摸底統計，要求地方政府在5-10年內化解隱性債務(wù)。
表1-2 關(guān)于政府隱性債務(wù)化解的相關(guān)文件
隨著(zhù)債務(wù)化解工作的不斷推進(jìn)，中央層面先后推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點(diǎn)、全域無(wú)隱債試點(diǎn)等化債方案，各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務(wù)。在各地政府2023年的預算報告和政府工作報告當中，共有十多個(gè)省份（自治區、直轄市）提及了隱債化解進(jìn)度。其中，北京和廣東表示已經(jīng)完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)要求；內蒙古也已經(jīng)實(shí)現了3個(gè)旗區的隱債清零；廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陜西、甘肅和天津表示超額完成年度化債任務(wù)。
對于地方政府債務(wù)化解策略，學(xué)術(shù)界、政府職能部門(mén)等不同主體基于自己的功能定位從原則、理論、實(shí)踐操作層面提出不同解決方案或形成不同解決模式。2018年，財政部在《地方全口徑債務(wù)清償統計填報說(shuō)明》第十五條“債務(wù)化解計劃”提到了六種債務(wù)化解方式，包括“安排財政資金償還；出讓政府股權以及經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)權益償還；利用項目結轉資金和經(jīng)營(yíng)收入償還；合規轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解”。
結合國家相關(guān)政策、學(xué)術(shù)理論以及實(shí)踐經(jīng)驗，我們提出了圍繞“債務(wù)平滑、債務(wù)轉化、債務(wù)償還”三大策略方向，主要運用“債務(wù)置換、債務(wù)重組、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混合所有制改革、股權合作、ABS、REITs、產(chǎn)權交易、資產(chǎn)上市、私募融資、基金投資”十二種工具，建立明確的債務(wù)化解規劃，制定分年度債務(wù)化解目標，切實(shí)有效實(shí)現政府隱性債的化解，促進(jìn)地方政府投融資運作健康可持續。
（一）債務(wù)平滑
債務(wù)平滑是指在政府或國企平臺無(wú)法直接化解集中清償壓力時(shí)，通過(guò)國企平臺以債務(wù)置換和債務(wù)重組實(shí)現債務(wù)周轉償還。其中，債務(wù)置換通常是指通過(guò)適當的利率折合借來(lái)新債還上舊債，包括銀行債務(wù)展期、公司債券置換等。債務(wù)重組是指采取調整債務(wù)本金、改變債務(wù)利息等各種手段，對債權債務(wù)結構進(jìn)行調整，以達到減輕債務(wù)壓力等目的。
遵義道橋是債務(wù)置換展期的典型案例。在當地政府協(xié)調下，遵義最大的城投發(fā)債主體遵義道橋建設（集團）有限公司將銀行貸款展期20年，前十年不還本、只付息，后十年逐步還本、同步利率也由4%-7%，降至約3%。
債務(wù)轉化即根據隱性債務(wù)項目的經(jīng)營(yíng)性程度，積極創(chuàng )造條件進(jìn)行規范化市場(chǎng)化改造，轉化為合規債務(wù)。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混改等方式。債務(wù)轉化需要具備三個(gè)條件：
（1）對具有穩定現金流的政府隱性債務(wù)項目，可將其合規轉化為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；
（2）對具備經(jīng)營(yíng)條件的政府隱性債務(wù)項目，可通過(guò)引入社會(huì )資本等方式，將其改造為社會(huì )資本的債務(wù)；
（3）對實(shí)行市場(chǎng)化改造的隱性債務(wù)項目，應當合法合規調整債務(wù)主體，理順政企關(guān)系，真正實(shí)現市場(chǎng)化運行。凡實(shí)行市場(chǎng)化改造隱性債務(wù)項目，在經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)審核確認后，再對該項隱性債務(wù)作相應注銷(xiāo)處理。
圖2-2 債務(wù)轉化示意圖
例如，某市的供水公司存在隱性債務(wù)，社會(huì )資本通過(guò)股權收購和增資該供水公司，覆蓋隱性債務(wù)規模。社會(huì )資本獲得市政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權，同時(shí)社會(huì )資本承擔原供水公司的債務(wù)。社會(huì )資本提供全市供水的運營(yíng)服務(wù)，市政府通過(guò)調整水價(jià)并對社會(huì )資本的供水服務(wù)進(jìn)行付費，社會(huì )資本通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益償付對應的隱性債務(wù)。
債務(wù)償還是指地方政府或國企平臺通過(guò)存量資產(chǎn)盤(pán)活、財政資金、國資增收等方式直接清償化解地方政府隱性債務(wù)。在當前政府可用財力緊張的情況下，如何實(shí)現政府存量資產(chǎn)的有效盤(pán)活是關(guān)鍵。
1、存量資產(chǎn)盤(pán)活償還
存量資產(chǎn)盤(pán)活償還是指采取各種方式來(lái)整合資產(chǎn)并且利用好現有的資產(chǎn)，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還政府隱性債務(wù)?；趪艺呶募?，以及實(shí)踐經(jīng)驗，政府存量資產(chǎn)盤(pán)活方式總結為以下四大方式：
? 資產(chǎn)更新改造運營(yíng)盤(pán)活，是指對資產(chǎn)進(jìn)行改擴建、規劃調整與定位轉型，使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運營(yíng)效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值，實(shí)現存量資產(chǎn)的盤(pán)活。
? 資產(chǎn)資本運作配置盤(pán)活，是指以資本最大限度增值為目的，通過(guò)資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對資本進(jìn)行運籌和經(jīng)營(yíng)，將缺乏流動(dòng)性存量資產(chǎn)轉化成流動(dòng)性強的金融產(chǎn)品，提高資金的利用效率。
? 資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤(pán)活，是指通過(guò)PPP模式、混合所有制改革、股權合作等市場(chǎng)化方式，引入并借助第三方的專(zhuān)業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗等，提高資產(chǎn)運營(yíng)效率與質(zhì)量，進(jìn)而盤(pán)活存量資產(chǎn)。
? 資產(chǎn)出售變現盤(pán)活，是指通過(guò)拍賣(mài)、公開(kāi)招標或協(xié)議轉讓方式，獲得資產(chǎn)轉讓收益盤(pán)活存量資產(chǎn)。
圖2-3 存量資產(chǎn)盤(pán)活方式
例如，某市污水污泥處理項目采用TOT方式，由政府方指定機構與社會(huì )投資人共同出資成立項目公司。項目公司向政府方支付特許經(jīng)營(yíng)權使用費，獲得本項目污水處理廠(chǎng)、污泥處理廠(chǎng)、排水管網(wǎng)和泵站的特許經(jīng)營(yíng)權。共計盤(pán)活資金36.8億元（特許經(jīng)營(yíng)權轉讓費用），部分用于化解政府隱性債務(wù)。
2、財政支出償還
財政支出償還是指政府將到期債務(wù)還款納入當年財政支出預算，統籌安排一般預算資金（稅）、基金預算資金（土地）、經(jīng)營(yíng)性補貼等，償還年度到期債務(wù)。財政支出償還，既為地方債務(wù)風(fēng)險提供了安全網(wǎng)，又為地方各大國有企業(yè)轉型發(fā)展提供支撐，在發(fā)展中化解債務(wù)。
例如，2018年?？谑腥嗣裾“l(fā)《?？谑?018-2019年政府性債務(wù)化解規劃方案通知》，從調配財政資金方面提出控制經(jīng)常性支出、盤(pán)活存量資金、盤(pán)活土地資源三點(diǎn)要求。其中，壓縮經(jīng)常性支出，統籌新增財力，每年將從因體制調整形成的新增財力的50%部分用于償債。
3、國資增收償還
國資增收償還是指國有企業(yè)通過(guò)提質(zhì)增效舉措或通過(guò)資本市場(chǎng)運作等，使得國企獲得經(jīng)營(yíng)性增收與資本性增收用于償還到期債務(wù)，或者上交財政收入用于償還政府債務(wù)。其中，經(jīng)營(yíng)性增收償還主要是通過(guò)業(yè)務(wù)重構、資產(chǎn)整合重組、管理提升等提質(zhì)增效措施實(shí)施債務(wù)償還。資本性增收指國企優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，在上市或私募融資過(guò)程中以未來(lái)收益進(jìn)行估價(jià)退出獲取收益。
例如，太原重工面通過(guò)資本市場(chǎng)運作等實(shí)現國資增收償還債務(wù)。面對對主營(yíng)產(chǎn)品市場(chǎng)持續低迷、資產(chǎn)負債率及償債成本高企的困境，太原重工公告向控股股東太重集團定向增發(fā)股票募集資金12.46億元，用于償還銀行貸款，成功化解債務(wù)危機。
地方政府隱性債務(wù)化解關(guān)鍵問(wèn)題（一）地方政府支持是關(guān)鍵
地方政府隱性債務(wù)化解意義重大，涉及范圍廣，如資產(chǎn)整合重組、公共服務(wù)項目政府購買(mǎi)服務(wù)、存量PPP實(shí)施、區縣和鄉鎮資產(chǎn)整合等，需政府方建立統籌協(xié)調機制。政府方的全力支持是債務(wù)化解成功與否的關(guān)鍵，政府方全力支持可保障政府方、財政局、國資委、國有企業(yè)等各單位溝通協(xié)調順暢，共同完成地方政府隱性債務(wù)化解方案的實(shí)施與落地。
政府債務(wù)管理與化解工作具有復雜性、專(zhuān)業(yè)性、規范性等特點(diǎn)。需要把政府債務(wù)與非政府部門(mén)債務(wù)通盤(pán)考慮、政府債務(wù)風(fēng)險管理與金融風(fēng)險管理相結合、充分認識政府債務(wù)可能出現的新變種等。因此需要政府聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構，從目的、要求、方式、方法、進(jìn)度等方面進(jìn)行統籌安排，形成專(zhuān)業(yè)科學(xué)的化債方案。按照化債方案推進(jìn)步驟和工作要求，做到工作目標、任務(wù)內容、推進(jìn)方法、標準要求、工作責任的清晰明確。
地方政府需深化政府投融資體制改革，積極推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，妥善處理融資平臺公司債務(wù)和資產(chǎn)，依法依規開(kāi)展市場(chǎng)化融資。完善政府方與國有企業(yè)的重新定位，嚴格區分政府投資與企業(yè)自主投資，嚴格區分地方國有企業(yè)和地方政府債務(wù)的界限。建立完善企業(yè)自主投資決策，保障企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。針對地方政府項目運作需進(jìn)行科學(xué)論證，充分利用資本市場(chǎng)豐富的金融工具，比如REITs、ABS、PPP、融資租賃等，為政府基建項目建設提供資金保障，同時(shí)結合政府投融資模式，合理制定項目運作方案。
附件：部分地區政府債務(wù)化解舉措
（注：該表格根據網(wǎng)絡(luò )資料整理）
