2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》，要求完善工程建設管理模式，發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)。這是國家層面首次明確提出“全過(guò)程工程咨詢(xún)”的概念，旨在與國際接軌，提高工程建設管理和咨詢(xún)服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量和投資效益。
2019年3月15日，國家發(fā)展和改革委員會(huì )、住房和城鄉建設部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》。根據指導意見(jiàn)，全過(guò)程工程咨詢(xún)可采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實(shí)施和運營(yíng)持續提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。
應該說(shuō)推行全過(guò)程工程咨詢(xún)對設計咨詢(xún)監理企業(yè)而言是業(yè)務(wù)延伸拓展的良機。國家及行業(yè)政策剛一出臺，很多企業(yè)就從真研究，積極應對，尋找機會(huì )。然而，四年過(guò)去了，全過(guò)程工程咨詢(xún)模式的推行依然在路上，有些行業(yè)甚至還沒(méi)有起步。
一、全過(guò)程工程咨詢(xún)的特點(diǎn)
相對于設計、施工，咨詢(xún)本身就是附加值較高的業(yè)務(wù)，全過(guò)程工程咨詢(xún)更是如此，它對咨詢(xún)企業(yè)及從業(yè)人員的素質(zhì)和能力要求更高。全過(guò)程工程咨詢(xún)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1. 全過(guò)程
項目全生命周期持續提供工程咨詢(xún)服務(wù)，從規劃、可研、設計、建設直至運營(yíng)維護。不只是前期設計階段，還包含工程實(shí)施及運營(yíng)維護，可以說(shuō)，目前沒(méi)有一家設計咨詢(xún)監理企業(yè)能做項目全生命周期的咨詢(xún)。
2. 集成化
需要將投資咨詢(xún)、可研、招標代理、勘察、設計、監理、造價(jià)控制、項目管理等業(yè)務(wù)資源和專(zhuān)業(yè)能力進(jìn)行集成。因此，對咨詢(xún)企業(yè)的資源整合能力要求較高，全過(guò)程工程咨詢(xún)的核心是用整體咨詢(xún)、管理服務(wù)替代碎片化技術(shù)服務(wù)，充分發(fā)揮工程設計的核心價(jià)值，實(shí)現項目全生命周期的效益最優(yōu)。
3. 多階段
根據項目周期、階段采用多種咨詢(xún)模式，為項目提供局部或整體的解決方案。從時(shí)序上排，以初步設計為節點(diǎn)，之前的規劃、可研、初步設計是第一階段；之后的施工圖設計、項目管理、監理、監測、驗收等為第二階段；交工之后的運營(yíng)維護為第三階段。
所謂的全過(guò)程，可以是某一階段的全過(guò)程；集成化，也是根據業(yè)主的需求確定集成的工作內容。如交通行業(yè)試行的代建加監理也可以視為其中的一種。
二、全過(guò)程工程咨詢(xún)推行中的問(wèn)題
為什么全過(guò)程工程咨詢(xún)推行較慢、較難？
1. 投資主體的不適應
國內基礎設施建設項目投資主體主要是國有投資平臺如交投、城投、軌道集團等，這些大型集團在設計、工程建設管理、運營(yíng)管理方面，一般都有較強的管理人員，甚至有專(zhuān)門(mén)的建設管理公司，這些部門(mén)本身就是專(zhuān)業(yè)化的項目管理團隊，除設計咨詢(xún)外，其他管理服務(wù)無(wú)需考慮全方位的社會(huì )化采購。
或許，只有在小政府或投資主體為私營(yíng)的情況下，全過(guò)程工程咨詢(xún)才有生命力。政府包括國有投資平臺企業(yè)越大、管理能力越強，全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化越難實(shí)現。
2. 建設管理體制不適應
前期審批環(huán)節復雜，除發(fā)改委（局）、行業(yè)主管外，還涉及規劃、土地、環(huán)保、水利、地災等多行業(yè)部門(mén)。任何一家咨詢(xún)公司都不能對這些跨行業(yè)的專(zhuān)業(yè)評估報告進(jìn)行咨詢(xún)，要獲取這些部門(mén)的審批意見(jiàn)，需要業(yè)主和行業(yè)主管部門(mén)支持。可以說(shuō)在項目前期階段無(wú)論是業(yè)主、建設單位，還是設計院，最頭疼的也是最耗費精力的是各類(lèi)協(xié)調、審批而不是項目本身的技術(shù)方案。
記得早期承擔世行貸款項目勘察設計，世行評審團中有專(zhuān)門(mén)負責拆遷、安置的專(zhuān)家；后來(lái)在承擔阿爾及利亞?wèn)|西高速公路勘察設計時(shí)，業(yè)主顧問(wèn)要求我們報送的勘察設計工作大綱人員組成中應有社會(huì )學(xué)方面的專(zhuān)家。由此可見(jiàn)歐美咨詢(xún)公司在項目前期研究及咨詢(xún)時(shí)，對這些控制工程方案的非技術(shù)因素非常重視。
國內任何一個(gè)工程項目前期工作都必須取得多行業(yè)審批，從管理服務(wù)考慮，如果咨詢(xún)單位不能替代業(yè)主或建設單位審核各類(lèi)專(zhuān)題評估報告，僅對項目標準、技術(shù)方案、規模及造價(jià)進(jìn)行審查，屬于技術(shù)服務(wù)，采用雙院制咨詢(xún)審查即可。
3. 建設階段劃分不適應
一個(gè)項目的建設階段大致可分為項目前期和項目實(shí)施兩個(gè)階段。初步設計之前的前期階段，其工作內容國內外大同小異，法語(yǔ)區國家多一個(gè)概念設計階段；實(shí)施階段，歐美通常將施工圖設計視為承包商工作內容，施工圖不是一個(gè)階段，是一個(gè)過(guò)程，由監理分批、分階段批準。而國內將施工圖設計作為一個(gè)階段，多數由承擔初步設計單位完成，且施工圖需要行業(yè)主管部門(mén)審批。
傳統的雙院制咨詢(xún)審查僅僅針對勘察設計，若采用全過(guò)程工程咨詢(xún)需要建設單位對建設階段及圖紙審批流程等進(jìn)行調整。
而國外通行模式是承擔初步設計（或概念設計）之前前期工作的咨詢(xún)設計企業(yè)，在項目實(shí)施過(guò)程中一般都轉為監理或項目管理。這種模式清晰地劃分了咨詢(xún)設計企業(yè)在項目前期和實(shí)施階段的工作內容，也有利于項目實(shí)施階段充分貫徹領(lǐng)會(huì )設計意圖，值得借鑒。
4. 設計咨詢(xún)監理企業(yè)的不適應
前已述及，國內勘察設計咨詢(xún)監理企業(yè)沒(méi)有一家能完成從規劃至運維全過(guò)程工程咨詢(xún)，絕大多數都只能勝任其中的某幾項工作內容。設計不懂投融資和施工管理，監理不精設計，設計、監理均不懂運營(yíng)，因此，需要整合資源或組成聯(lián)合體。
和歐美大土木咨詢(xún)公司不同，國內設計咨詢(xún)監理企業(yè)專(zhuān)業(yè)性太強，加上行業(yè)壁壘的制約，對項目前期涉及的跨行業(yè)專(zhuān)題研究的咨詢(xún)不能勝任。此外，國外設計、咨詢(xún)與監理沒(méi)有太大的區分，都是咨詢(xún)（顧問(wèn)）公司，沒(méi)有企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執業(yè)資格的門(mén)檻，咨詢(xún)監理是設計方面的專(zhuān)家，相比之下中國的監理無(wú)論是企業(yè)，還是工程師很多已嚴重“注水”。
5. 運營(yíng)管理模式的不適應
國內基礎設施一般均由投資主體成立專(zhuān)門(mén)的運營(yíng)公司來(lái)進(jìn)行運營(yíng)管理維護，除基礎設施養護外，國內幾乎沒(méi)有社會(huì )化的資產(chǎn)管理公司，這種模式也存在著(zhù)諸多問(wèn)題，如管理機構龐大，人員多，專(zhuān)業(yè)人員缺乏，養護不科學(xué)、運營(yíng)管理成本偏高等。
國內咨詢(xún)設計企業(yè)僅僅在養護、機電升級等方面涉足運營(yíng)階段的管理及咨詢(xún)，和西方國家有很大的不同。如，法國咨詢(xún)公司Egis有專(zhuān)門(mén)從事機場(chǎng)及高速公路運營(yíng)管理的事業(yè)部，其營(yíng)業(yè)收入占公司總收入比重較大。
前年參與阿爾及利亞?wèn)|西高速公路運營(yíng)管理咨詢(xún)投標時(shí)中國公司不得不組成聯(lián)合體。這說(shuō)明我國的咨詢(xún)企業(yè)在投建營(yíng)一體化項目中的服務(wù)能力和國外還有較大差距。
6. 門(mén)檻與取費不適應
要求從事全過(guò)程工程咨詢(xún)的企業(yè)及項目負責人必須有這樣、那樣的企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執業(yè)資格，很多咨詢(xún)企業(yè)都會(huì )望而卻步。而取費標準又與從業(yè)人員資格、能力等要求不匹配，加之沒(méi)有配套的制度和辦法，因此有資質(zhì)、能力的企業(yè)對全過(guò)程工程咨詢(xún)轉型并沒(méi)有投入很大的關(guān)注。
盡管勘察設計取費也不高，但相對于全過(guò)程工程咨詢(xún)中的項目管理（代建）和監理還算可以，因此咨詢(xún)設計企業(yè)依然專(zhuān)注于勘察設計和設計咨詢(xún)（雙院制審查）；而監理企業(yè)對推行全過(guò)程工程咨詢(xún)非常積極，但限于影響力、資質(zhì)、人才、能力等，轉型的難度很大，尤其是沒(méi)有設計能力及技術(shù)專(zhuān)家的監理公司?？傮w上看，設計咨詢(xún)監理企業(yè)對推行全過(guò)程工程咨詢(xún)持觀(guān)望態(tài)度。
三、幾點(diǎn)建議
全過(guò)程工程咨詢(xún)的推行符合我國建筑業(yè)可持續發(fā)展的需要，在國家及行業(yè)相關(guān)政策的推動(dòng)下，可能會(huì )成為未來(lái)行業(yè)咨詢(xún)服務(wù)的主流。但是，任何一項改革僅有頂層設計不行，需要適應市場(chǎng)規律，用市場(chǎng)的力量來(lái)推動(dòng)。
1. 形成共識，培育市場(chǎng)
全過(guò)程工程咨詢(xún)涉及政府、投資主體、建設單位及勘察設計、咨詢(xún)監理、工程管理、運營(yíng)管理等企業(yè)，需要形成共識。政府及其投資主體、建設單位首先從需求側來(lái)培育市場(chǎng)，巿場(chǎng)有需求，勘察設計、咨詢(xún)監理等企業(yè)必然會(huì )從供給側進(jìn)行轉型。
全過(guò)程工程咨詢(xún)模式在我國仍處于探索階段，缺少成功案例和行業(yè)管理標準，投資主體及建設單位肯定有很多顧慮，但是總要有先吃螃蟹的人，政府應鼓勵建設單位先行先試。
此外，國外好的模式引入中國必須符合中國國情，應充分評估工程監理引入中國之后的監理市場(chǎng)現狀及存在的問(wèn)題，研究產(chǎn)生問(wèn)題的深層次原因，進(jìn)而分析全過(guò)程工程咨詢(xún)在中國各行業(yè)的適用性，避免重蹈覆轍。
2. 深化體制改革，釋放市場(chǎng)活力
這實(shí)際上是對需求側的建議，政府、投資主體、建設單位及運營(yíng)單位等應該充分認識到全過(guò)程工程咨詢(xún)是一種高性?xún)r(jià)比的管理服務(wù)，對于提升工程質(zhì)量，實(shí)現投建營(yíng)效益最優(yōu)具有重要的作用。
行業(yè)主管部門(mén)應直面全過(guò)程工程咨詢(xún)推行過(guò)程中遇見(jiàn)的問(wèn)題，將束縛、阻礙全過(guò)程工程咨詢(xún)的建設、運營(yíng)管理體制、規章及流程進(jìn)行修正，通過(guò)體制、機制改革促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)健康發(fā)展。
應該說(shuō)，近幾年建筑業(yè)一直在進(jìn)行改革，如推行設計施工總承包模式、項目代建制等，但改得不夠徹底，甚至前后之間還存在矛盾。因此，應將各種管理制度、辦法、規定等形成一個(gè)體系，系統地進(jìn)行修編。
3. 強化供給側轉型，適應市場(chǎng)需求
全過(guò)程工程咨詢(xún)，對作為供給側的設計、咨詢(xún)及監理企業(yè)而言，既是機遇，也是挑戰。
一方面，要以行業(yè)發(fā)展趨勢和市場(chǎng)需求為導向，整合內部、外部資源，建立適應性組織，引進(jìn)和培養全過(guò)程工程咨詢(xún)所需要的跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)、跨專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家人才，提高從業(yè)人員素質(zhì)，補強投資評估、策劃、運營(yíng)管理等短板，以滿(mǎn)足全過(guò)程工程咨詢(xún)的能力需要。
另一方面，大型設計咨詢(xún)監理企業(yè)應創(chuàng )新咨詢(xún)服務(wù)模式，借鑒國內外全過(guò)程工程咨詢(xún)經(jīng)驗，主動(dòng)積極地引導建設單位、運營(yíng)單位采用全過(guò)程工程咨詢(xún)模式，依拓工程項目，研究適合中國國情的全過(guò)程工程咨詢(xún)標準化體系，包括咨詢(xún)工作內容、方法、流程、深度、成果表達形式等，為行業(yè)體制改革探索新途徑。
4. 制定游戲規則，規范市場(chǎng)行為
中國的建筑業(yè)涉及多個(gè)行業(yè)，對于全過(guò)程工程咨詢(xún)，發(fā)改委及住建部著(zhù)急而行業(yè)不跟進(jìn)，難以推行，因此，行業(yè)主管部門(mén)的責任重大。
行業(yè)主管部門(mén)應在改革傳統建設管理體制、運營(yíng)管理體制的基礎上制定適合于全過(guò)程工程咨詢(xún)的游戲規則，包括市場(chǎng)門(mén)檻、招投標辦法、全過(guò)程工程咨詢(xún)管理辦法、取費標準等。建議弱化企業(yè)資質(zhì)、個(gè)人執業(yè)資格等市場(chǎng)準入要求，改革相關(guān)招投標辦法，以業(yè)績(jì)論英雄，逐步建立能夠勝任全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)的長(cháng)名單和短名單。
改革不僅僅需要頂層設計，更需要自下而上的探索、創(chuàng )新。建議對咨詢(xún)、設計、監理等行業(yè)協(xié)會(huì )、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )進(jìn)行整合，成立涵蓋所有業(yè)務(wù)的新的咨詢(xún)協(xié)會(huì )，發(fā)揮從業(yè)企業(yè)的主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng )造性，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì )規范市場(chǎng)的行為，推動(dòng)全過(guò)程工程咨詢(xún)健康發(fā)展。
四、結語(yǔ)
全過(guò)程工程咨詢(xún)模式在國外之所以能夠成為通用模式，是基于西方國家小政府、大土木行業(yè)背景，投資、建設、運營(yíng)三者分離的建設、運營(yíng)體制也孕育了專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化的咨詢(xún)市場(chǎng)。咨詢(xún)公司是獨立的第三方，能夠為投資商、建設單位、運營(yíng)商提供客觀(guān)公正的管理與技術(shù)服務(wù)。
反之，國內大型基礎設施投資集團逐步形成融投資、設計、項目管理、施工、運營(yíng)養護于一體的號稱(chēng)全產(chǎn)業(yè)鏈的巨型壟斷企業(yè)，管理及技術(shù)服務(wù)基本上無(wú)需外包，而政府采購的體量又比較小，因此，專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化的咨詢(xún)市場(chǎng)空間有限。
全過(guò)程工程咨詢(xún)在中國的推行還有很長(cháng)的路要走，如果不進(jìn)行深層次改革，甚至會(huì )走不下去。