各省、自治區、直轄市發(fā)展改革委（能源局）：
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)[2014]60號）有關(guān)要求，鼓勵和引導社會(huì )投資，規范和完善水電投資環(huán)境，促進(jìn)水電持續健康有序發(fā)展，現提出如下指導意見(jiàn)：
一、充分認識鼓勵社會(huì )投資的重要意義
水電站是兼具經(jīng)營(yíng)性和公益性的重要基礎設施，目前已基本實(shí)現水電建設市場(chǎng)化和投資主體多元化。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過(guò)業(yè)主招標等方式，進(jìn)一步鼓勵和積極支持社會(huì )資本投資常規水電站和抽水蓄能電站，有利于創(chuàng )新投融資機制，拓寬社會(huì )資本投資渠道；有利于加快政府職能轉變，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；有利于建立政府與社會(huì )資本利益共享和風(fēng)險分擔機制，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，確立企業(yè)投資主體地位，促進(jìn)水電健康有序發(fā)展。
二、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用
（一）實(shí)行資源配置市場(chǎng)化。鼓勵通過(guò)市場(chǎng)方式配置水電資源和確定項目開(kāi)發(fā)主體。中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規明確開(kāi)發(fā)主體的，一律通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者；對于重要河流，除國家已明確開(kāi)發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰略性重大工程外，原則上均應通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者。未明確開(kāi)發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過(guò)市場(chǎng)方式選擇投資者。統籌流域梯級開(kāi)發(fā)，根據河流、河段實(shí)際情況，實(shí)行流域或梯級捆綁，實(shí)現資源綜合有效利用。
（二）實(shí)行統一市場(chǎng)準入。通過(guò)采取業(yè)主招標等方式，創(chuàng )造平等投資機會(huì )，遵循公開(kāi)、公平、公正和誠實(shí)信用的原則擇優(yōu)選擇具有相應資金實(shí)力、融資能力、管理能力和抗風(fēng)險能力的投資者作為項目業(yè)主。制定符合水電特點(diǎn)、寬嚴適度的準入門(mén)檻，嚴禁隨意抬高準入門(mén)檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件，建立公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境和投資環(huán)境。其中涉及外商投資的項目，應符合我國外商投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。
（三）建立公平市場(chǎng)規則。規范市場(chǎng)配置資源方式和工作流程，從項目選擇、方案審查、業(yè)主確定、退出機制等方面完善制度設計，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規范、過(guò)程公開(kāi)、責任明確。水電項目實(shí)施業(yè)主招標，應遵循以下基本原則和要求。
1.項目選擇：應選擇水電規劃已經(jīng)審批、無(wú)建設重大制約因素、有預期收益且條件成熟的項目。
2.招標方案：招標方案應包含項目概況、招標范圍、招標方式、招標組織形式、投標人資格要求、評標辦法、主要合同條款（含項目經(jīng)營(yíng)年限、退出機制、合同各方的責、權、利）等內容。招標方案應事先采取合適方式廣泛征求社會(huì )意見(jiàn)，確保方案公平公正、科學(xué)合理、現實(shí)可行、風(fēng)險可控。
3.評標原則：應根據建設方案、生態(tài)環(huán)保、移民安置及長(cháng)遠發(fā)展、工程安全、運行技術(shù)要求、建設運營(yíng)風(fēng)險、合理投資回報和經(jīng)濟社會(huì )效益等進(jìn)行綜合評標。對于具有較好投資效益的項目，在招標約定價(jià)格機制等條件下，應將不同投標人項目收益等利益分享承諾作為主要評標因素；對于需要政府投資補貼等政策支持的項目，應將對支持政策的需求要價(jià)作為主要評標因素。
（四）構建風(fēng)險共擔機制。水電是社會(huì )性的系統工程，具有投資大、建設條件復雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長(cháng)等特點(diǎn)，特別是大型水電項目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩定、建設運營(yíng)等諸多風(fēng)險。應合理界定水電開(kāi)發(fā)中的政府責任和企業(yè)行為，評估項目風(fēng)險，建立有效的風(fēng)險共擔機制。原則上，項目的投資、建設、運行、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險由企業(yè)（項目法人）承擔；法律、政策調整，移民搬遷安置（企業(yè)依法應承擔的責任和依合同約定應承擔的義務(wù)除外），地質(zhì)地震、水文氣象等建設條件重大變化等風(fēng)險由政府（招標人）承擔；自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。
（五）明確實(shí)施主體責任。根據國發(fā)[2014]60號文件要求和部門(mén)職責分工，以及水電開(kāi)發(fā)實(shí)際，建立以業(yè)主招標為主要形式的鼓勵社會(huì )資本投資常規水電站和抽水蓄能電站的工作機制，國家能源局負責制定相關(guān)政策措施，明確水電領(lǐng)域鼓勵社會(huì )投資的總體要求、基本原則，以及業(yè)主招標的市場(chǎng)規則和有關(guān)要求；省級政府（或其授權的地方政府）負責組織水電項目業(yè)主招標工作，依法制訂招標方案、編制招標文件，并承擔實(shí)施主體責任。
三、確立企業(yè)在投資中的主體地位
（一）發(fā)揮政府引導投資作用。要適應深化投資體制改革和行政審批制度改革的要求，切實(shí)轉變政府職能，準確把握政府在水電行業(yè)投資管理中的職責定位，改進(jìn)和創(chuàng )新政府投資管理。政府要牢固樹(shù)立市場(chǎng)觀(guān)念和服務(wù)意識，集中精力做好政策完善、規則制定、市場(chǎng)監管等工作，營(yíng)造良好投資環(huán)境，維護市場(chǎng)秩序，支持和引導社會(huì )資本投資水電站，強化企業(yè)投資主體地位。
（二）落實(shí)政府承擔責任義務(wù)。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)中，政府既是管理者、服務(wù)者，也是市場(chǎng)行為的契約一方，對于通過(guò)招標等市場(chǎng)方式配置資源、開(kāi)發(fā)水電，應按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同，依法承擔應盡的責任和義務(wù)。根據水電特點(diǎn)，負責招標的省級政府（或其授權的地方政府）應承擔以下基本責任義務(wù)。
1.保證項目無(wú)開(kāi)發(fā)權爭議。
2.保障無(wú)重大制約因素影響項目實(shí)施。
3.明確項目基本建設條件和投資回報機制，其中招標約定的價(jià)格機制應符合國家價(jià)格政策。
4.在項目業(yè)主依法保障和撥付移民資金、配合相應工作和履行合同約定相關(guān)義務(wù)的情況下，負責建設征地移民安置工作落實(shí)，切實(shí)保障移民合法權益，確保滿(mǎn)足項目建設和投產(chǎn)需要。
5.提供應盡的項目風(fēng)險提示。
（三）發(fā)揮企業(yè)投資主體地位。各類(lèi)投資主體均享有依法依規參與水電開(kāi)發(fā)市場(chǎng)公平競爭的權利。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，水電項目業(yè)主可自主開(kāi)展項目實(shí)施的各項活動(dòng)。項目業(yè)主應充分認識水電特點(diǎn)，謹慎預判和防范項目風(fēng)險，項目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟效益、資金來(lái)源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔風(fēng)險。
（四）依法開(kāi)展社會(huì )投資活動(dòng)。政府和企業(yè)均應依法開(kāi)展社會(huì )資本投資水電站的各項活動(dòng)，牢固樹(shù)立法律意識、契約意識和信用意識。業(yè)主招標完成、項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執行，并依法承擔相應責任。為維護水電市場(chǎng)公平和開(kāi)發(fā)秩序，禁止招標暗箱操作和違法違規倒賣(mài)資源。對于履約過(guò)程中出現的問(wèn)題，應本著(zhù)平等協(xié)商、依法合規的原則共同協(xié)商解決；對于重大分歧和影響履約的重大問(wèn)題，由相關(guān)方通過(guò)法律途徑解決。
四、加強政府宏觀(guān)調控和市場(chǎng)監管
（一）強化規劃指導。政府及政府能源主管部門(mén)要及時(shí)制修訂河流水電開(kāi)發(fā)規劃、抽水蓄能電站選點(diǎn)規劃和發(fā)展規劃，以及相關(guān)規劃，明確開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、建設布局以及綜合利用、流域調度等有關(guān)要求。強化規劃對水電站建設的指導作用，社會(huì )資本投資和開(kāi)發(fā)建設水電站，應符合國家制定的相關(guān)規劃。國家能源局定期對規劃執行情況進(jìn)行監督評估，并依法實(shí)施監管。
（二）發(fā)揮政策引導。明確水電開(kāi)發(fā)政策和保障措施，繼續實(shí)行在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電的方針，統籌流域上下游、干支流、大中小型電站開(kāi)發(fā)，堅持水電建設市場(chǎng)化和投資主體多元化。對于重要流域，在繼續推行以流域公司開(kāi)發(fā)為主的流域開(kāi)發(fā)政策的同時(shí)，積極推進(jìn)開(kāi)發(fā)主體多元股份制結構和混合所有制形式。通過(guò)建立完備的水電開(kāi)發(fā)管理、財稅價(jià)格、投資回報等政策體系，支持和引導社會(huì )資本投資水電站。
（三）加強市場(chǎng)監管。加大對競爭環(huán)境、市場(chǎng)秩序的監督管理，強化對政府責任主體進(jìn)行業(yè)主招標等水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)的行政監督，建立健全法規制度，依法嚴格責任追究。國家能源局依法依規對地方政府招標規則、依法履職等進(jìn)行監督評估，適時(shí)制定發(fā)布統一規范的水電領(lǐng)域業(yè)主招標指南和示范文本。加快水電領(lǐng)域信用體系建設，建立水電企業(yè)和投資方失信的黑名單制度，建立健全信用記錄，并納入國家統一的信用信息共享交換平臺，增強各方的守信自律、誠信經(jīng)營(yíng)意識，提高違法違約成本。通過(guò)加強市場(chǎng)監管，維護市場(chǎng)公平，以及權利平等、機會(huì )平等、規則平等的投資環(huán)境。
五、完善社會(huì )資本投資的政策措施
（一）完善水電開(kāi)發(fā)政策。建立健全以企業(yè)為市場(chǎng)主體的水電投融資體制和以項目業(yè)主為主體的水電建設管理體制；完善流域開(kāi)發(fā)政策和水電開(kāi)發(fā)的環(huán)保、移民等政策；推進(jìn)水電價(jià)格市場(chǎng)化，研究流域梯級效益補償機制，根據電力市場(chǎng)化進(jìn)程，逐步完善水電價(jià)格機制和項目投資回報機制。
（二）加強政府投資引導。針對今后擬建水電項目經(jīng)濟性普遍差、市場(chǎng)競爭力下降、投資風(fēng)險增大等情況，研究政府投資的支持政策。優(yōu)化政府投資方向，對藏區水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強、預期收益差的重要水電項目，研究通過(guò)投資補助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會(huì )資本的項目。
（三）創(chuàng )新投融資體制機制。鼓勵銀行業(yè)金融機構加大金融創(chuàng )新力度，探索以發(fā)電預期收益權或項目整體資產(chǎn)作為貸款的抵（質(zhì)）押擔保物，允許利用水電項目相關(guān)收益作為還款來(lái)源，加大對水電建設的信貸支持力度；鼓勵和支持水電項目開(kāi)展股權和債權融資，拓寬融資渠道。
（四）建立利益共享機制。水電站是具有一定開(kāi)發(fā)經(jīng)濟性和比較優(yōu)勢的經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目。政府和企業(yè)要切實(shí)轉變水電開(kāi)發(fā)理念，在做好移民安置、環(huán)保安全工作，保障水資源開(kāi)發(fā)綜合利用效益充分發(fā)揮的同時(shí)，要充分考慮資源地利益，依法依規積極探索和研究建立項目業(yè)主、地方政府、移民群眾多方受益的水電開(kāi)發(fā)利益共享機制，并將實(shí)現利益共享作為項目業(yè)主選擇和水電效益發(fā)揮的主要指標。
創(chuàng )新投融資機制、鼓勵社會(huì )資本投資水電站是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，是推進(jìn)經(jīng)濟結構戰略性調整，促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展的重要舉措。各地、各有關(guān)單位要高度重視，進(jìn)一步提高認識，轉變職能，按本指導意見(jiàn)要求認真做好各項工作，確保各項措施落到實(shí)處，保障水電領(lǐng)域投融資體制機制改革順利推進(jìn)。
國家能源局
2015年1月12日