導 讀
2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕19號），據此從國家層面正式提出“全過(guò)程工程咨詢(xún)”概念。接下來(lái)住建部、相關(guān)省市住建廳、行業(yè)協(xié)會(huì )等紛紛加大了對全過(guò)程工程咨詢(xún)的關(guān)注和研究。在之后的幾年里“全過(guò)程工程咨詢(xún)”一度成為行業(yè)耳熟能詳的行業(yè)熱詞。盡管在當時(shí)還有許多人尚未完全弄明白這個(gè)“熱詞”的真正含義，但絲毫卻沒(méi)有妨礙人們對這個(gè)略有點(diǎn)“學(xué)術(shù)化”名詞的接納與領(lǐng)會(huì )。
就在全過(guò)程工程咨詢(xún)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全咨”）一度占據行業(yè)熱搜榜首之時(shí)，與全過(guò)程工程咨詢(xún)提供全生命周期服務(wù)非常類(lèi)似的代建制模式，也是需要代建單位提供全過(guò)程的管理服務(wù)。一時(shí)間業(yè)內有些人便提出了一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：“全過(guò)程工程咨詢(xún)就相當于項目代建，它們是一回事”。難道情況就真的如其所說(shuō)嗎？回答是很明確的：“全過(guò)程工程咨詢(xún)與項目代建肯定不是一回事”。要不在代建制延續多年后，為什么還要提出全過(guò)程工程咨詢(xún)？深究其內涵它們之間有著(zhù)本質(zhì)的區別。現筆者將二者的主要區別歸納如下，供大家參考，并期待您的雅正。
一、“全過(guò)程工程咨詢(xún)”與“項目代建”是兩個(gè)完全不同的概念
全過(guò)程工程咨詢(xún)是指對建設項目全生命周期提供組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢(xún)服務(wù)，包括項目的全過(guò)程工程項目管理以及投資咨詢(xún)、勘察、設計、造價(jià)咨詢(xún)、招標代理、監理、運行維護咨詢(xún)以及BIM咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)。全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)可采用多種組織方式，由投資人授權一家單位負責或牽頭，為項目從決策至運營(yíng)持續提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)?！菊裕骸度^(guò)程工程咨詢(xún)工作指南》季更新編著(zhù)、中國建筑工業(yè)出版社出版】
目前，工程咨詢(xún)界普遍接受的“全咨”服務(wù)模式為“1+N+X”。在該模式中，“1”是指全過(guò)程工程咨詢(xún)一體化的“項目管理”，也是貫穿項目全過(guò)程工程咨詢(xún)的一條管理服務(wù)主鏈；“N”是全咨單位自己做（或委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做）的專(zhuān)項服務(wù)（如：可研、勘察、設計、招標代理造價(jià)、監理），在該模式中要求N應大于等于1；“X”是全咨單位不做但必須協(xié)調的專(zhuān)項服務(wù)（如勘察、設計）【本段引自貽林微觀(guān)察】。
我們換一個(gè)角度來(lái)理解“全咨”1+N+X服務(wù)模式的內涵：若“1”是代業(yè)主的“管”，那么“N”就應該是各專(zhuān)項咨詢(xún)的“做”，全過(guò)程工程咨詢(xún)說(shuō)白了就是“管與做”的高度融合。在“全咨”服務(wù)中，“1”和“N”絕不是簡(jiǎn)單的機械疊加，而是在“+”這個(gè)協(xié)調平臺上的協(xié)同工作。
全過(guò)程工程咨詢(xún)的亮點(diǎn)之一就是站在實(shí)現建設產(chǎn)品價(jià)值的視角，串聯(lián)、融合各階段的咨詢(xún)服務(wù)，充分展現項目產(chǎn)品價(jià)值和全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)價(jià)值，更加強調咨詢(xún)價(jià)值的整合與傳遞。這也就形成了“全咨”服務(wù)模式與傳統碎片化咨詢(xún)服務(wù)模式（工程咨詢(xún)、設計、監理等服務(wù)互相獨立）最為明顯的區別，充分彰顯了“全咨”服務(wù)的魅力所在。
項目代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設經(jīng)理的人來(lái)負責整個(gè)工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，代建單位的收益通過(guò)收取代建管理費的方式實(shí)現。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。
目前，政府投資項目“代建制”指的是政府投資項目經(jīng)過(guò)規定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設期法人，全權負責項目建設全過(guò)程的組織管理，這種模式促使了政府投資項目“投資、建設、管理、使用”的職能分離，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項目管理最終實(shí)現提高投資效益，保證工程質(zhì)量及進(jìn)度目標等各項目標的實(shí)現。
二、兩者介入項目的時(shí)間點(diǎn)不同
全過(guò)程工程咨詢(xún)的介入點(diǎn)可以是從項目籌建期開(kāi)始，也可以是在項目建議書(shū)編制階段甚至拿地階段就可介入項目，參與工程項目的咨詢(xún)活動(dòng)。全過(guò)程工程咨詢(xún)的結束點(diǎn)可以是項目竣工結算，乃至審計，資料檔案進(jìn)館備案，甚至還可以到試車(chē)運營(yíng)或項目生命期的結束?？梢哉f(shuō)全過(guò)程工程咨詢(xún)貫穿于項目的全生命周期。
在政府代建制模式下，代建企業(yè)是在可行性研究之前介入，還是在可行性研究之后介入，學(xué)術(shù)界和相關(guān)省份管理辦法對此都有不同的見(jiàn)解。有的省份在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準之后參與代建管理，有的省份則把可行性研究編制放在代建合同的服務(wù)范圍內。目前，業(yè)內大部分學(xué)者主張將代建企業(yè)項目介入時(shí)間點(diǎn)選在可行性研究報告編制之后，之所以這樣做主要是為了規避代建單位通過(guò)提高建設規模、建設標準和高估投資標準等以拔高自身的代建管理費，以降低超預算投資的風(fēng)險，規避委托代理關(guān)系下信息不對稱(chēng)所帶來(lái)的道德風(fēng)險。
三、兩者在服務(wù)范圍上有所不同
政府項目代建制和全過(guò)程工程咨詢(xún)雖然在服務(wù)范圍上有許多重合點(diǎn)但其服務(wù)服務(wù)卻不盡相同。它們的相同之處在于二者都覆蓋了從項目籌建到項目竣工驗收各階段，如：項目前期的策劃、可研、報批報建管理、設計階段的設計管理、施工實(shí)施和竣工驗收以及招標和監理等工作，都需要對建設項目的質(zhì)量、安全、成本、工期負責；其不同之處在于政府代建制下，代建企業(yè)完成驗收移交的手續后，不負責項目的后期維護和運營(yíng)，項目后期的維保工作由項目業(yè)主或使用單位負責。而全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)涵蓋了項目建設的前期策劃咨詢(xún)、施工前準備、施工過(guò)程、竣工驗收、運營(yíng)保修等各階段工程咨詢(xún)服務(wù)。
四、兩者的管理權限不同
全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)單位不作為項目法人，原則上不能代表甲方簽訂合同。代建制下代建企業(yè)行使代理人角色，在政府授權范圍內行使其代理權限。代建單位可作為政府部門(mén)或使用單位委托的項目建設期的項目法人，享有對建設期項目的控制權，根據代建合同和甲方授權書(shū)代表甲方對相關(guān)服務(wù)或施工單位進(jìn)行招標、合同洽談和簽訂等工作。
全過(guò)程工程咨詢(xún)單位沒(méi)有決策權的，僅僅在授權范圍內為委托人的決策和監管提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)；而代建制模式下代建單位對工程項目享有重大決策。代建制看似委托人省事了很多，但是工程質(zhì)量終生責任制下，委托人的監管風(fēng)險也相應加大了不少。
從以上我們可以看出，咨詢(xún)單位想完全替代業(yè)主是很難的，因為決策權不在咨詢(xún)單位手上，咨詢(xún)單位可以補充業(yè)主項目管理團隊的力量，或者提供項目管理咨詢(xún)服務(wù)，輸出管理經(jīng)驗。
在資金管理權限方面，全過(guò)程工程咨詢(xún)是結合全過(guò)程造價(jià)咨詢(xún)和全過(guò)程項目管理來(lái)控制項目投資，咨詢(xún)單位是從合法、合規和合同履行的角度，向委托人提供資金支付意見(jiàn)，但資金還是由政府投資部門(mén)或者委托人，直接支付給相關(guān)參建單位；代建制項目一般要求代建單位設立專(zhuān)項資金賬戶(hù)，政府投資部門(mén)依據進(jìn)度向代建單位撥付資金，再由代建單位支付給參建單位。政府投資部門(mén)對資金使用效率和合法合規性的監督力度相對減弱了，但資金的風(fēng)險性卻增大了。
五、二者執行的收費標準不同
國家發(fā)改委、住房城鄉建設部《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》【發(fā)改投資規（2019）515號】，第5條第2款明確指出：“全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)酬金可按各專(zhuān)項服務(wù)酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取”。全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)酬金一般采取“1+N”疊加計費模式，“1”是指全過(guò)程工程項目管理費，全過(guò)程工程項目管理取費可參考相關(guān)收費依據，如財政部《基本建設項目建設成本管理規定》（財建2016：501號）中的項目建設管理費標準計算；“N”是指項目全過(guò)程各專(zhuān)業(yè)咨調費，如前期咨詢(xún)、工程設計、工程監理、工程造價(jià)，招標采購，BIM咨詢(xún)等）的服務(wù)費。各專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)費可依據現有收費標準或依據市場(chǎng)收費慣例例執。
代建管理費用主要根據財政部《基本建設項目建設成本管理規定》（財建（2016）504號）第八條：政府設立（或授權）、政府招標產(chǎn)生的代建制項目，代建管理費由同級財政部門(mén)根據代建內容和要求，按照不高于本規定項目建設管理費標準核定，計入項目建設成本。實(shí)行代建制管理的項目，一般不得同時(shí)列支代建管理費和項目建設管理費，確需同時(shí)發(fā)生的，兩項費用之和不得高于本規定的項目建設管理費限額。
建設地點(diǎn)分散、點(diǎn)多面廣以及使用新技術(shù)、新工藝等的項目，代建管理費確需超過(guò)本規定確定的開(kāi)支標準的，行政單位和使用財政資金建設的事業(yè)單位中央項目，應當事前報項目主管部門(mén)審核批準，并報財政部備案；地方項目，由同級財政部門(mén)確定審核批準的要求和程序。
代建管理費核定和支付應當與工程進(jìn)度、建設質(zhì)量結合，與代建內容、代建績(jì)效掛鉤，實(shí)行獎優(yōu)罰劣。同時(shí)滿(mǎn)足按時(shí)完成項目代建任務(wù)、工程質(zhì)量?jì)?yōu)良、項目投資控制在批準概算總投資范圍3個(gè)條件的，可以支付代建單位利潤或獎勵資金，代建單位利潤或獎勵資金一般不得超過(guò)代建管理費的10%，需使用財政資金支付的，應當事前報同級財政部門(mén)審核批準；未完成代建任務(wù)的，應當扣減代建管理費。
六、兩者在履行任務(wù)有所不同
全過(guò)程工程咨詢(xún)下工程咨詢(xún)單位的主要工作任務(wù)包括：
1、項目管理服務(wù)項目工程建設階段的項目策劃、報建報批、勘察管理、設計管理、合同管理、投資管理、進(jìn)度管理、招標采購管理以及質(zhì)量、計劃、安全、信息、溝通、風(fēng)險、人力資源等管理與協(xié)調。
2、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)但括工程設計，工程監理、造價(jià)咨面、招標采帕、BM咨詢(xún)及其他咨詢(xún)。
代建制下代建單位的主要任務(wù)包括：前期工作任務(wù)和項目實(shí)施期工作任務(wù)。
1、前期工作任務(wù)：依據項目建議書(shū)批準內容，組織編制項目可行性研究報告；組織工程勘察、設計等招標活動(dòng)；組織開(kāi)展項目初步設計編制和報批工作，協(xié)助使用單位辦理用地、拆遷等審批手續；接受使用單位委托，辦理計劃、規劃、環(huán)保、消防、林業(yè)、地震、人防、園林、用電及市政公用設施接用等報批手續；按合同約定，向使用單位移交項目前期工作的有關(guān)手續和資料；項目建設的其他前期工作。
2、實(shí)施期工作任務(wù)：按照批準的項目初步設計，組織施工圖限額設計；組織施工、監理以及主要材料和設備采購等招標活動(dòng)，并組織施工；負責申報年度投資計劃、辦理建設實(shí)施代建階段的有關(guān)手續；負責工程合同的洽談與簽訂工作，對工程建設實(shí)行全過(guò)程管理；按月向組織實(shí)施機構報送工程進(jìn)度、資金使用情況和項目進(jìn)度用款報告；組織工程質(zhì)量竣工驗收；負責編制工程竣工決算報告，報市財政部門(mén)審批；協(xié)助市發(fā)展改革部門(mén)組織的項目竣工驗收；負責將項目竣工資料及有關(guān)資料整理匯編移交，并按批準的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續。
總 結：
綜上，全過(guò)程工程咨詢(xún)與項目代建制并不是一回事。全過(guò)程工程咨詢(xún)與項目代建制雖然在部分階段有業(yè)務(wù)重疊，但“全咨”不能夠取代業(yè)主的項目管理職能。“全咨”對項目的重要作用是項目?jì)r(jià)值的創(chuàng )造與整合，提高建設產(chǎn)品的含金量，在保障項目建設成功的基礎上，實(shí)現項目的成功。代建制的重要特征表現在管理的高效輸出。在特定的建設產(chǎn)品中代建單位可以取代了業(yè)主方的管理職能。
“全咨”與代建制也存在著(zhù)某種割舍不斷的聯(lián)系，有時(shí)，在同一個(gè)項目中使用代建制與實(shí)施“全咨”二者并不沖突。兩種模式在實(shí)際運用中都表現出更為靈活、更貼合實(shí)際的發(fā)展方向，參與過(guò)政府代建的代建單位在實(shí)現向全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)轉型方面，無(wú)疑將具有更多經(jīng)驗、有好的優(yōu)勢，可以說(shuō)兩種模式在工程實(shí)踐中相輔相成、相互促進(jìn)。
