在PPP暫停入庫、專(zhuān)項債審核加緊的嚴監管背景下，如何在保障政府投資項目可持續和防范金融風(fēng)險的前提下，有效地籌集和利用基建資金，成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。近期，某地以花崗巖礦采礦權作為對價(jià)招選社會(huì )資本投資建設通用碼頭，引發(fā)各方對資源對價(jià)捆綁基礎設施建設模式的可行性討論。
所謂資源對價(jià)，就是指地方政府通過(guò)出讓礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源或公共資源的使用權或開(kāi)發(fā)權，換取社會(huì )資本方承擔基礎設施建設的義務(wù)或提供相應的資金支持。
相較于資源補償項目（RCP，Resource-Compensate-Project）以實(shí)施準經(jīng)營(yíng)性以及非經(jīng)營(yíng)性的基礎設施項目為主、捆綁相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資源，資源對價(jià)主要按照資源出讓程序實(shí)施。
資源對價(jià)并不是一個(gè)全新的概念，曾經(jīng)火熱的土地配建實(shí)際上也屬于資源對價(jià)，即以土地資源作為對價(jià)來(lái)開(kāi)發(fā)基礎設施項目。
這種模式在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，也激發(fā)了社會(huì )資本方的參與積極性，為基建項目提供了新的融資渠道。
但是，這兩種方式也有其局限性，如土地資源本身的稀缺性、開(kāi)發(fā)成本的高昂性、規劃設計的復雜性等。
2018年以來(lái)，隨著(zhù)人口結構和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，地方土地出讓金收入急劇下降。2022年，國有土地使用權出讓收入比上年下降23.3%，地方財政面臨巨大壓力，地方政府急需尋找地方財政收入新的增長(cháng)點(diǎn)。我國礦產(chǎn)資源種類(lèi)豐富且需求市場(chǎng)最大，礦產(chǎn)資源收益未來(lái)增長(cháng)空間較大，有望成為地方基建投融資新出路。
礦產(chǎn)資源對價(jià)是指以礦業(yè)權作為對價(jià)來(lái)開(kāi)發(fā)基礎設施項目的一種方式。礦產(chǎn)資源對價(jià)有以下優(yōu)勢：
礦產(chǎn)資源對價(jià)可以有效解決基建項目資金缺口問(wèn)題。由于礦產(chǎn)資源具有較高的經(jīng)濟價(jià)值和市場(chǎng)需求，可以吸引社會(huì )資本參與基建項目，并通過(guò)后期礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益來(lái)回報投資。
礦產(chǎn)資源對價(jià)可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用和保護。通過(guò)將礦產(chǎn)資源與基建項目掛鉤，實(shí)現礦產(chǎn)資源的有序開(kāi)發(fā)，避免盲目開(kāi)采和浪費，同時(shí)也可以提高礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理水平，減少污染和生態(tài)破壞。
礦產(chǎn)資源對價(jià)可以促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。通過(guò)礦產(chǎn)資源對價(jià)，可以帶動(dòng)基建項目的建設，改善地方基礎設施條件，提高公共服務(wù)水平，同時(shí)也可以帶動(dòng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會(huì )，增加財政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
但由于資源對價(jià)中涉及多方主體和多種利益的博弈和協(xié)調，因此需要明確各方的權責和風(fēng)險分擔，在實(shí)際操作過(guò)程中需要關(guān)注以下幾個(gè)方面：
僅靠資源出讓收益，不能完全滿(mǎn)足基建所需資金。以礦產(chǎn)資源為例，2023年 3月 24日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）規定了“礦業(yè)權出讓收益為中央和地方共享收入，由中央和地方按照 4:6 的比例分成，納入一般公共預算管理，出讓采礦權的，采礦權出讓收益首次征收比例不得低于采礦權出讓收益的 10%且不高于 20%?！?/strong>
由于央地分成的限制，若僅靠礦產(chǎn)權出讓收益作為資金來(lái)源，地方政府需要付出資源較多。
因此，需要根據具體項目的情況，合理確定資源對價(jià)比例或金額，避免出現資金缺口或地方資源浪費。
社會(huì )資本不舉牌競拍資源可能會(huì )導致國有資產(chǎn)流失。由于資源對價(jià)涉及到基礎設施建設和資源開(kāi)發(fā)兩個(gè)領(lǐng)域，社會(huì )資本方需要具備相應的技術(shù)能力、資金實(shí)力和市場(chǎng)競爭力，而這些條件并不是所有社會(huì )資本方都具備的。
社會(huì )資本方可能存在對資源價(jià)值評估不準確、對基礎設施建設任務(wù)承擔不清楚、對項目回報預期不確定等問(wèn)題而不舉牌競拍，導致資源出讓價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)值，損害國家和地方利益。
因此，有必要在合同中詳細約定關(guān)于社會(huì )資本不舉牌競拍導致合作終止的條款，嚴控國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。
在土地財政轉型、地方政府融資通道有限的背景下，以資源交換形式換取地方發(fā)展機會(huì )或許是一條新出路。但由于礦產(chǎn)資源屬于國家所有，其開(kāi)發(fā)利用需遵循國家有關(guān)法律法規規定，如《礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規定》等，將礦產(chǎn)資源出讓與基礎設施招標捆綁可能涉嫌惡意規避競爭性程序。為確保項目可實(shí)施，可從以下幾方面切入：
捆綁與資源開(kāi)發(fā)相關(guān)性強的基礎設施項目。以現有落地項目情況來(lái)看，目前較為可行的辦法通常是將礦產(chǎn)資源與開(kāi)發(fā)資源所必要的基礎設施建設相捆綁，如通往礦區的公路、橋梁、水電等。同時(shí)，為規避資源開(kāi)采對環(huán)境、基礎設施等可能造成的影響，需要求社會(huì )資本方在合作年限范圍內承擔基礎設施養護，并承擔因此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險。期限屆滿(mǎn)，將基礎設施資產(chǎn)完整移交至政府。
在合同中劃分責任界面。由于資源出讓和基礎設施建設涉及到兩個(gè)不同性質(zhì)的合同，即資源出讓合同和基礎設施建設合同，如何在合同中明確雙方的權利義務(wù)、履約條件、違約責任、爭議解決等問(wèn)題，這就要求在簽訂和履行合同時(shí)，要明確各方的權利義務(wù)和責任分擔，并制定有效的風(fēng)險防范和爭議解決機制。
在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下，資源對價(jià)有望成為新的基建投融資出路，同時(shí)也需要關(guān)注資源出讓與建設資金相匹配、防范國有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。資源對價(jià)捆綁基礎設施建設模式能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于兩者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。
